Gestión y control de subvenciones (II): “3 cuestiones discutibles en la gestión de subvenciones y el olor a napalm del BOE”​

Debo empezar admitiendo que me encanta el “olor a napalm” del BOE de los sábados. Y ya en agosto… es insuperable y te despierta del letargo vacacional. ¿Por qué? Al igual que en otros boletines de AAPP es el día en el que a veces algún incauto/a publica joyas con la esperanza de que pasen desapercibidas. Pero no… Y además si la información permite analizar extremos discutibles de la gestión de subvenciones que puedan resultar de provecho, mejor aún.

Es evidente que las cuestiones que se pueden discutir son muchas, pero hoy el menú propuesto será el que sigue:

1.- La excepción a la concurrencia y el “papel todo lo aguanta”. El BOE de 3 de agostonos regala un ejemplo práctico inmejorable. Recoge la concesión de una subvención directa basada en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003 General de Subvenciones que tiene su equivalente en las distintas normativas autónomicas y bases de ejecución de las corporaciones locales.

Razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras causa debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pública permiten exceptuarla y entregar fondos públicos sin concurrencia. En este supuesto concreto se ha utilizado para conceder 180.250 euros al AMPA del Centro de Educación Infantil del Ministerio de Fomento. Las razones que recogen el expediente son “la ayuda viene otorgándose plurianualmente (…) garantizando su continuidad, que, de otra forma, se vería comprometida”.

El papel NO lo aguanta todo. Si analizamos la justificación con cifras “comparables” (de las que por mi experiencia de los pasados 4 años puedo dar algo de información adicional):

¿Qué supone una subvención directa a un AMPA de un centro con, datos oficiales, entre 150 y 170 niños/as? Más de 1.000 euros de subvención de gastos por cada hijo/a que asista. Habiendo gestionado un Anpa que recibe en subvenciones en su mejor escenario 20.000/25.000 euros a repartir entre 500 niños/as socios, podemos casi garantizar que concluir la viabilidad es una justificación “discutible” (más si tenemos en cuenta que los gastos de un AMPA con 500 niños en actividades y 300 en comedor rondaban los 250.000 euros anuales).

Laboralmente además, debemos distinguir los derechos de las prebendas (ver acepción nº4 de la @RAEinforma), distinción que en la Administración es clave, y que en muchas casos “beneficia” sólo a determinado personal y no todo.

Y las prebendas no se deben subvencionar, y mucho menos amparadas en el artículo 22.2.c). Los viajes que paga la Administración sin una finalidad de interés general, los fondos de acción social que siguen sin publicar sus beneficios en los portales de transparencia, etc. Todo ellos fomenta la pervivencia de una visión de una Administración del S.XVII en algunas ámbitos y la existencia de personal de primera división y de segunda regional.

2.- Los presupuestos de las actividades a subvencionar no son cifras aleatorias

Hemos comprobado durante años, décadas ya, que si el presupuesto máximo para una subvención no está tasado y vigilado, la invitación al fraude está garantizada. Con tantas personas con sobrados conocimientos de economía en búsqueda activa de empleo, las AAPP aún aceptan solicitudes con proyectos cuya viabilidad es imposible, con cifras de beneficios infladas a la búsqueda de una mayor subvención. Además, en ocasiones se fijan compromisos de mantenimiento imposibles de asumir lo que lleva a negocios fallidos, reintegros inviables,…

Todo produce en muchas ocasiones una “invitación” a presentarse a proyectos poco valorados y cuyas expectativas se verán frustradas por muy bienintencionadas que puedan ser. Por no hablar de los especialistas en intentar el fraude que están al acecho.

El presupuesto, el proyecto, la idea que se recoge en las solicitudes debería ser por ello un extremo vital en las convocatorias. El artículo 23.5 de la LGS permite requerir su subsanación, para que la instrucción que fija el art. 24.3.b) de la LGS sea real, sobre criterios objetivos y claros (no sólo la LCSP exige esto), y no un paripé que no respalda ni un excel de reparto de puntos.

El problema en muchas AAPP es que las unidades gestoras de grandes volúmenes de ayudas/subvenciones suelen estar infradotadas y por tanto con personal quemado lo que las convierte en un destino poco solicitado y en tierra quemada para la gestión eficiente. Es evidente el avance que los medios telemáticos ha supuesto para la solicitud y gestión de ayudas, eliminando las toneladas de papel (en muchos casos innecesarias) que generaban las Administraciones , pero ello debe repercutir en un mayor análisis previo a la concesión.

Además la tramitación e inicio de las convocatorias se ralentiza 4 meses con la apertura y con el cierre del ejercicio, los meses vuelan y todo se concentra en 3-4 meses de gestión imposible.

En conclusión, las subvenciones “a fondo perdido” no existen, nunca existieron. Sólo la falta de calidad en la gestión o control de las ayudas puede llevar a pensar a los beneficiarios que era (¿son?) una práctica consolidada en las AAPP.

3.- Contratar y/o subcontratar y sus límites

El artículo 29 de la LGS y sus redacciones autonómicas y municipales análogas también plantea no pocas discusiones (porque casi siempre redactamos mal y vamos sumando párrafos y matices que lo complican todo). Recoge la posibilidad de subcontratar las actividades, total o parcialmente, para pasar después a fijar todos los límites y porcentajes, requisitos, que siendo excepciones vienen a ser casi siempre regla general.

Pero primero debemos aclarar que una academia que adquiere materiales para dar un curso de formación no subcontrata, sino que contrata, es decir, incurre en gastos para realizar por si mismo la actividad subvencionada en los términos del apartado 1.

Es un ejemplo, pero exige distinguir que se subcontrata sólo cuando siendo la actividad propia de sus competencias, decide que la haga un tercero, empresa o profesional. Si le han concedido una subvención para dar tres módulos de formación y contrata la realización de uno de ellos con otra academia o profesional, está subcontratando, y se le aplicarán los límites de los apartados 2 y 3 del artículo. En particular, para mejor comprensión, propongo leer y redactar el apartado 3 tal como sigue: “Cuando la subvención sea superior a 60.000 euros y la actividad subcontratada exceda del 20% del importe de subvención…”, porque de lo contrario hay quien entiende que sólo si subcontratamos más de 60.000 euros hay que cumplir los límites de dicho apartado, y no parece esa ser la finalidad de la LGS.

Por último, aunque el artículo 28 da para mucho más, entiendo que su apartado 7, aunque el artículo se titule “Subcontratación de las actividades subvencionadas por los beneficiarios” (¿los beneficiarios subvencionan o subcontratan? y la importancia de saber ordenar las palabras), resulta aplicable en general, tanto para el supuesto de contratación como el de subcontratación.

Esto supone que los límites del apartado 7, y en concreto la imposibilidad de concertar total o parcialmente las actividades con personas o entidades vinculadas con el beneficiario (salvo con los requisitos tasados) se aplicarán en todo caso. La LGS no lo limita a la subcontratación sólo porque habla de actividades y no sólo de gastos, y porque es el espíritu de la norma y en concreto del artículo que no se incluyan sobrecostes (apartado 2, párrafo 2º), que es lo que persigue el control sobre entidades vinculadas tanto en la subcontratación como en la contratación.

Para otro día quedará recomendar que para cumplir con los límites del artículo 28.7 la BDNS recoja la información actualizada de que empresas, personas, beneficiarios de ayudas y/o subvenciones están incursas en las prohibiciones del artículo 13 y cómo debe tratarse la información necesaria para que esa base esté algún día completa (prohibiciones de percibir subvenciones, prohibiciones de contratar, concursos, resoluciones administrativas de la letra h, etc), porque así es como resulta posible cumplir con lo previsto en dicho apartado.

Cerrado el día de olor a Napalm en el BOE. Hoy recomiendo la lectura de la convocatoria de Registradores/as de la Propiedad,… y el posible debate sobre el acceso de acuerdo con principios de igualdad, mérito y capacidad cuando las limitaciones económicas personales y familiares impiden de raíz dicha posibilidad (¿o será posible justificar subvenciones a personas opositando con base en el art. 22.2.c?). Los recursos económicos familiares marcan el nivel de acceso a la Administración (salvo enormes esfuerzos de personas sin recursos suficientes que obran “milagros”).

Pensaba escribir sobre al menos 5 cuestiones esenciales y me he quedado en 3, por lo que habrá que continuar en futuras notas.

Gestión y control de subvenciones (I): “Análisis de riesgos y big data con un supuesto teórico/práctico”

No sólo de contratación vive la intervención. Por eso es recomendable de vez en cuando cambiar el menú para continuar analizando sectores de interés. Si puede ser, desde un punto de vista práctico.

Por razones de coincidencia o curiosidad que no necesitan justificación, he elegido una entidad de un sector particularmente “pujante” en la actualidad, la atención sociosanitaria, que ya había comentado en otras notas y que entiendo que requiere tanta financiación (cada vez más) como un control adecuado.

Esta entidad, denominada Solidaridad intergeneracional (que es un concepto en sí misma pero también una asociación sin ánimo de lucro) y siempre partiendo de un análisis de la información publicada por los organismos públicos, aúna en su actividad algunos de los puntos de mayor interés para un adecuado análisis de riesgos en el ámbito de las subvenciones y ayudas de las Administraciones públicas:

  1. incremento exponencial de financiación pública en los últimos años (datos obtenidos de la Base de datos nacional de subvenciones – BDNS)
  2. actividades de divulgación pero también actividades formativas (en su modalidad on line y con la posible obtención/preparación/convalidación de certificados)
  3. aparente actividad expansiva y capacidad de respuesta para todos los ámbitos del sector sociosanitario de mayor “vulnerabilidad” (personas mayores, personas con discapacidad, infancia, etc)
  4. expansión “quizás vertiginosa” en el ámbito estatal con numerosas “delegaciones”
  5. actividad intensiva en el ámbito rural de menor población
  6. incorporación de nuevas tecnologías (app, bolsa de empleo, etc)

Debo remarcar que se trata de un análisis práctico que no prejuzga actuaciones de la citada organización/empresa ni de las personas integrantes. No atribuye mayor responsabilidad ni por supuesto imputa irregularidad alguna más allá de las que pudiera atribuir el órgano y/o administración competente de acuerdo con los procedimiento legalmente fijados.

Pero como veremos, es aparentemente grande, recibe subvenciones de elevado importe, y por ello es un buen ejemplo de trabajo y análisis en unas breves notas que agruparemos en puntos fundamentales.

1.- Big data y sus uso para el análisis de riesgos en la gestión y control de ayudas. La BDNSy el ¿tanto dato para qué?

El big data como expresión técnica está más que analizado por personas con conocimientos y experiencia, por lo que su aplicación práctica puede partir de un análisis de la información que contiene el instrumento de datos más interesante en la actualidad que es la Base de datos nacional de subvenciones. Creada por la modificación del artículo 20 la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones que llevó a cabo la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa. Es por ello un instrumento alimentado por todas las administraciones públicas (aunque aún con algunas reticencias y falta de información) que a los efectos de nuestro análisis permite en 2 minutos obtener la siguiente información de la entidad indicada para el período 2016-2018.

En 2016 recibió un total de 357.986,14 euros, siendo la Administración General del Estado el principal concedente. Es un importe nada desdeñable de ayuda estatal, con sólo 5 administraciones que aparecen en la base de datos como concedentes.

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Pero nada comparado con el crecimiento de los dos años siguientes. ¿Podrían imaginarse que una empresa privada multiplicase por cuatro sus ingresos, no ya de subvenciones públicas, sino de cualquier tipo en un período de 2 años? Sería un éxito rotundo. Es más, si fuese pasar de 1.000 a 4.000 euros no despertaría interés, pero pasar de 350.000 a más de 1,5 millones de euros en subvenciones con la participación de la mayoría de administraciones autonómicas requiere seguramente un análisis.

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Ese análisis, desde el punto de vista de gestión y control, debe ser un análisis de riesgos, porque una entidad que gestiona más de 250 millones de las antiguas pesetas en subvenciones debe haber hecho algo muy importante y debe ser objeto de control exhaustivo por la relevancia que tiene en Comunidades Autónomas como Castilla y León o Andalucía, donde ha pasado de ser irrelevante a obtener ayudas por importe de 400.000 euros y 240.000 euros respectivamente.

Esta es la relevancia de la BDNS y del big data. Permite la visión en ámbito estatal de las cifras de ayuda pública, da transparencia, y alerta del posible del riesgo que conlleva su gestión. Pero también demuestra sus limitaciones, por ejemplo por no contener en la actualidad una sección de perfil “personal de las AAPP” que acumule los datos de facturas justificativas de ayudas que permita un rápido de control de “duplicidad” en la presentación y revisión de la justificación de ayudas a distintas administraciones (facturas individuales y porcentaje de imputación, un par de datos bastante sencillos)

2.- ¿Cómo relacionar la información? La actividad de gestión y relación de datos, la Edad de Piedra antes de llegar a la Edad de la “Inteligencia artificial y la robotización de procesos”.

La información y su tratamiento es el oficio estrella del recientemente iniciado siglo XXI. Nos lo recuerdan las redes sociales y las actividades de formación recurrentemente. Pero mientras no nos sustituya R2D2, en la gestión y control de subvenciones es posible un análisis de datos que permite ahondar en nuestro supuesto práctico. Sin entrar en profundidad por razones de extensión de las notas, podemos ver a qué se dedica la entidad analizada.

En su web http://solidaridadintergeneracional.es/ uno concluye claramente que se dedica a todo (o podría hacerlo):

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Si uno se adentra en la información que contiene la web verá mucho de “repositorio” de convocatorias de ayudas o actividades formativas, enlaces variados a otras webs o noticias del sector/es, una bolsa de empleo, un área de formación on line, etc, etc. “Todo, todo, todo” como el padre de aquel conocido y ya antiguo anuncio. Hasta una app propia como nos recuerda reiteradamente su web y cuyas descargas aún son limitadas.

Con esta “información” y tratándose de una entidad prestadora de servicios sociales, podemos acudir a la información de por ejemplo la Comunidad Autónoma de Galicia en su Registro de entidades prestadoras de servicios sociales con las siguientes conclusiones aparentes y salvo “prueba en contrario”:

  • La entidad no cuenta con programas ni centros dados de alta en la Comunidad Autónoma.
  • Desde 2014 a la actualidad la memoria anual que se incorporar no contiene variaciones muy relevantes en su actividad “objetiva” (actualmente se centra en una campaña general de difusión de ámbito estatal y la información y trámites que se contiene en su web)

Sin embargo su expansión con delegaciones y “fichas” (que uno no acierta a saber si son actividades de formación o la asunción integral de servicios de ayuda en el hogar en múltiples concellos) es muy “interesante”:

a.- dispone de convenios vigentes con 4 asociaciones vecinales y al menos una veintena de concellos (el 75% de entre 1.000 y 1.500 habitantes) que no he podido verificar en sus las webs oficiales que relaciono en la siguiente imagen por si alguna persona quiere cotejar:

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b.- Dispone de una treintena de “delegaciones” en la Comunidad con poblaciones como Xinzo de Limia o Ribadavia en las que sin perjuicio de su tamaño se señalan 2 delegaciones.

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Y en este punto el big data y la curiosidad deben alertar también a la persona que gestiona el registro, pero también al gestor de programas y ayudas. Y también al órgano de control. Más allá de la naturaleza jurídica del término “delegación”, su incidencia en la obtención de ayudas por tener en cuenta la expansión de una entidad, su capacidad para llegar a una parte mayor de la ciudadanía, hace recomendable analizar la naturaleza de las delegaciones que este registro “público” contiene.

Eligiendo un par de ellas por cada provincia, y con la ayuda de un instrumento de control bastante útil como “google maps”, uno puede comprobar que existen despachos de abogacía, gabinetes de psicología, etc, pero también bajos aparentemente sin actividad o que por su estado parece un posible error del “domicilio” indicado por la entidad para varios de ellos.

3.- En conclusión, 10 minutos de análisis de riesgo y la ausencia de inteligencia artificial más allá de la que se pueda disponer por la experiencia profesional, permiten tener datos objetivos para decidir sobre la naturaleza y actividades de una entidad que puede ser la que valoremos para la concesión de un proyecto, la firma de un convenio, o la adjudicación de un contrato. Lo que sí está claro es que el incremento de volumen de ayudas recibido recomienda un análisis concienzudo para que el dinero público obtenga el mayor impacto posible en la mejora de la situación de los sectores destinatarios últimos de dicha financiación.