Gestión y control de subvenciones (III): “Otras 3 cuestiones discutibles en la gestión de subvenciones”​

Arranca el ejercicio presupuestario, al fin. Y aunque muchas unidades lleven ventaja con las gestión de sus expedientes de ayudas y subvenciones por el procedimiento de tramitación anticipada de gasto, la gran mayoría (inmensa…) arrancarán ahora la “elaboración/corta y pega” de sus bases reguladoras para 2020.

Para continuar con la entrada del mes de agosto pasado (¿ya?), “3 cuestiones discutibles en la gestión de subvenciones y el olor a napalm del BOE” intentaré opinar sobre tres cuestiones más que llevan a problemas relevantes si no se regulan correctamente en el bases de subvenciones. Si la anterior entrada analizaba cuestiones previa a la concesión, estas 3 quizás puedan encuadrarse en la gestión de la concesión y posterior a la concesión.

1.- Gasto justificado no es igual (casi nunca) a importe de subvención concedida:

El primer dato que se ve en una orden de ayudas como potencial persona beneficiaria es ¿Cuánto conceden? Pero el segundo dato, más relevante si cabe es y que muchas personas ignoran es ¿Qué porcentaje de mi inversión va a sebvencionarse?

En ese momento conceptos como cofinanciación, porcentaje de intesidad, compatibilidad o no, límite de cuantía subcencionada, límite de ayuda a conceder,… se convierte en una maraña que descarta a la mitad de los potenciales interesados.

Por incluir un cuadro aclaratorio, un beneficiario que no fuese un “perceptor especializado” y que leyese por ejemplo una orden de ayudas como la que consta en el enlace , podría llegar a un análisis y toma de decisiones parecida a la expuesta después de de media hora de lectura de las 100 páginas de bases reguladoras y anexos (los datos y porcentajes son figurados pero podrían ser los de muchas convocatorias):

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Lo anterior no es más que una aplicación simple de lo previsto por el artículo 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: “2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención”

El gasto realizado y correctamente justificado es, por tanto, el gasto pagado. Todo el gasto del proyecto presentado, con independencia del importe de la subvención concedida. Esta conclusión no debería plantear dudas con una interpretación conjunta del artículo 31 con los artículo 30.2 y 30.3 (justificación de subvenciones) y 37.1 letras b) y c), que recogen las causas de reintegro por incumplimiento de la obligación de justificar, la justificación insuficiente o el incumplimiento de los objetivos (la financiación por objetivos/indicadores que algunas personas han parecido o querido descubrir en el actual Marco de Financiación comunitaria 2014-2020 y que lleva años con nosotros)

En este punto sin embargo, la jurisprudencia ha venido aplicando criterios de proporcionalidad en la exigencia de reintegros coherentes con el artículo 37.2 de la ley. Lo ha hecho en supuestos incluso en los que el cumplimiento proporcional ha sido más que discutible. Lo ha hecho en parte por la deficiente redacción de las causas y consecuencias del incumplimiento que han fijado las bases y/o convocatoria. Y la ha aplicado, el Tribunal Supremo, incluso en supuestos en los que la ejecución de la actividad subvencionada se haya realizado con posterioridad al fin del plazo para justificar los gastos (que sí se presentaron en plazo). Eso sí, esta posibilidad recogida entre otras en la Sentencia 2336/2016 de 2 de noviembre, se ciñe por ejemplo a un supuesto que ya amparaba la redacción del convenio de colaboración firmado.

2.- Estar al corriente, cómo y cuándo. Y no estarlo por “culpa” de la administración concedente

Otra de las cuestiones que plantea dificultades en su aplicación práctica es la exigencia de la Administración concedente de que el beneficiario de la subvención se encuentre al corriente en dos momentos: el de la concesión y en el momento previo a proceder al pago.

Esta exigencia que recogen la normativa estatal en los artículos 13, 14 y 34 de la normativa estatal, y con una redacción análoga, pero no idéntica, las distintas normativas autonómicas, ha sido abordado de forma amplia y muy transversal por el letrado de la Comunidad Autónoma de Galicia Guillermo Tato González en el número 7/2017 de la Revista de la Asesoría General de la Xunta de Galicia que se puede consultar en el siguiente enlace.

Recoge un análisis desde el punto de vista de la gestión y control, pero también desde el punto de vista de requisito para obtener ayudas o como causa de prohibición de contratar o percibir ayudas. Además, entra a valorar igualmente la subsanación de dicho requisito y el momento y continuidad en dicha situación de estar al corriente, como ya señalé en otras notas en el ámbito de la LCSP con los “radares de tramo” en la contratación pública

Por completar dicho análisis, sólo podríamos citar una especialidad que se ha producido en mayor medida en las situaciones de crisis económica y/o por el efecto de determinadas normativas como las disposiciones que regulan el cierre del ejercicio contable, con mayor incidencia en dichas situaciones. En concreto, convenie analizar qué sucede en aquellos casos en los que las Administraciones Públicas incumplen los plazos de verificación de la justificación de las subvenciones y como consecuencia de ello incumplen las fechas de pago por causa no imputable a los beneficiarios.

Son pocos los análisis que han entrado a valorar si podría la AAPP competente negar el pago de una ayuda a un beneficiario que no se encuentre al corriente en un momento posterior al fijado en las bases o convocatoria de las ayudas.

En esta línea resulta interesante la Sentencia de la Audiencia Nacional 2972/2013 , de 13 de junio, sobre los efectos del cierre contable de una Administración Pública en relación al momento de cumplimiento de los requisitos por el beneficiario y la obligación al pago de subvenciones de dicha AAPP que puede consultarse en el siguiente enlace. Si bien esta sentencia analiza un supuesto de reconocimiento de obligación sin propuesta de pago, posibilidad que la normativa autonómica gallega por ejemplo ya ha suprimido hace más de una década, lo que la sentencia indica es que no procede imputar al beneficiario las consecuencia de la demora de la Administración en sus trámites, lo que podría llevar a no poder exigir tampoco el cumplimiento de requisitos formales fuera del plazo inicialmente previsto (siempre que se acredite por el beneficiario que se hallaba al corriente en el plazo inicialment efijado).. Y todo ello obligaría a resolver el conflicto con la normativa que que fija la imposibilidad de pagar una ayuda a quien no se encuentre al corriente.

En este punto, ya en 2003 la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Madrid en su informe de 1 de abril señalaba que la comprobación del cumplimiento de los requisitos no puede fijarse en el momento de reconocimiento de la obligación, porque “no puede asociarse a cuando la Administración reconozca la obligación, es decir, reconozca en cuentas los créditos exigibles contra la misma, porque conllevaría la inseguridad jurídica del beneficiario de la subvención, pues quedaría a expensas de la Administración enjuiciar si está al corriente de las obligaciones citadas.

Aprovecha además la citada intervención dicho informe, al resolver una discrepancia, para afirmar que no es lo mismo abrir un plazo de subsanación para acreditar que se cumplía en plazo que abrir un plazo de subsanación para cumplir una obligación (el antiformalismo “hasta el infinito” que algunas doctas personas exigen ahora empezaría años después)

3.- Las cesiones de crédito en subvenciones ¿como mecanismo de justificación o como mecanismo de financiación?

La tercera de las cuestiones, por razones de extensión de estas notas y por razones de la falta de criterio uniforme por parte de las distintas intervenciones generales autonómicas y estatal (además de las intervenciones municipales que también han opinado y mucho) la plantearé como una encuesta de la que no exijo respuestas o como cuestión a resolver más adelante y con aportaciones variadas:

  • ¿Es posible la cesión del “crédito” correspondiente a una subvención concedida pero no justificada?¿En qué momento?
  • ¿Es consistente la separación técnica/jurídica entra la cesión de derechos de concesión frente a la cesión o pignoración de derechos de cobro de subvenciones justificadas o no?

Para ir valorando opciones, entre otras la Intervención General de la Comunidad de Madrid ha optado de forma ya consolidada por aceptar la posibilidad de ceder derechos sobre subvenciones con los requisitos que recoge en sus informes, y distinguiéndolo de la cesión de pagos anticipados, factoring, etc que analiza en otros informes. Y en esta línea la establece aún más claramente la regulación de las comunidades autonómas que han recogido la posible pignoración de los derechos al cobro de ayudas desde el momento el momento de la resolución de concesión en particular para las financiadas con fondos Feader.

Al margen de derechos de cobro de regímenes específicos que son susceptibles de cesión, conviene preguntarse si es jurídicamente posible y sobre todo qué riesgos conlleva la cesión de un derecho de cobro de una ayuda de “régimen ordinario” aún no justificada.

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