Gestión y control de subvenciones IV: “Las subvenciones de gastos de personal. Límite o como el gasto público es excesivo salvo que pague mi salario”

Los gastos de personal. Subvencionables o no. Es la primera pelea que cualquiera debe afrontar en la preparación de una orden de ayudas de las que empiezan su denominación como “gastos de funcionamiento de entidades”, “gastos ordinarios de actividad”, etc (o en su vertiente más peligrosa: “garantía de viabilidad de proyectos no ambiciosos”, “contribuciones de mantenimiento estructural de chiringuitos”,…).

Los he controlado ya como jefe de servicio recién aterrizado, como auditor de fondos europeos resabiado, como interventor malpensado, pero pocas veces como observador indiferente.

La primera experiencia fue controlando en “posterior” los gastos de funcionamiento de entidades sin ánimo de lucro y organizaciones sindicales y empresariales. Junto con la habitual masa de gastos de funcionamiento y realización de viajes reiterado, sobresalían nóminas muy elevadas, muy por encima de las que se atribuyen a los empleados públicos con cierto ánimo de recorte, pero también muy por encima de los atribuidos al gobierno (en mi caso al autonómico). Además, eran sorprendentemente crecientes a mediados de la década del 2000. Había para todo.

También, 5 años después, como auditor de los actuales FEIE, cuando la Comisión Europea decidió que no se financiaba más ladrillo (salvo trenes de alta velocidad y aeropuertos), los gastos de personal ocuparon, y ocupan actualmente, la mayor parte del hueco que dejo el ladrillo con las siguientes variantes:

  • subvenciones de costes de personal de cursos de formación (¡qué contar de este ámbito!)
  • subvenciones y ayudas de gastos de personal para el fomento de empresas, cooperativas,… (el Ave Fénix de la actividad de fomento que nacen y quiebran durante décadas sin consecuencias…)
  • subvenciones de I+D+I (+jetas) que financian proyectos de incalculable valor inicial pero muy discutible resultado final en muchos casos, pero que sobre todo financian nóminas en muchos de los expedientes tramitados.

Por eso, cuando los medios especializados (es decir, los medios “consolidados” y/o cualquier persona que decide constituirse en medio especializado con una cuenta en redes sociales) hablan del despilfarro de gasto público, de cuentas desequilibradas,… suelen obviar de forma interesada que sus salarios forman parte importante de la pólvora empleada (vía convenio/subvención que financia medios de prensa, actividades culturales de los medios de prensa, contratación de personal en los medios de prensa, formación especializada en los medios de prensa,…, o la recientemente bautizada como sectores estratégicos en los medios de comunicación, sanitarios, tecnológico,…).

Conviene por ello ver qué fundamento jurídico tiene la subvencionabilidad de los gastos de personal, los límites que en ocasiones se han aplicado y que obviamente no han funcionado, y las consecuencia de la financiación de “grifo abierto”.

1.- Gasto de personal ¿por qué y para qué?

El por qué nos lleva a discutir que en la universidad pública las partidas para gastos de personal son deficitarias, en el sector de I+D+I para hacer al país, comunidad autónoma, diputación,…, líder mundial, en los sindicatos y confederaciones de empresarios por el valor que aportan a la sociedad, en las entidades sin ánimo de lucro de asistencia social, pesca, etc, por liderar el proceso de transformación de la sociedad.

Pero las sueldos de 90.000 euros brutos al año o más, las retribuciones variables de empresas privadas (pero financiadas al 90%) de sectores “estratégicos” que pueden oscilar de 8.000 euros a 30.000 en función de pluses por objetivos, etc, tienen poca coherencia con el escenario de gasto público disparado que critican muchos.

Y la normativa ¿qué dice? Dice poco. Más allá de los avances de la Comisión Europea a la vista de los excesivos (generalizados) casos de fraude en cursos de formación, la Ley General de Subvenciones dedica alguna mención que podría ser reveladora pero casi toda la gestión y control de los gastos de personal se deja para las bases reguladoras, que suelen ser convenientemente genéricas o vagas en este punto.

Sin embargo, el artículo 31 sería suficiente para acotar la subvencionabilidad de los gastos de personal cuando señala que “En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado”. Por eso la realidad de los gastos de personal se justificarán con nóminas y pago de los distintos conceptos retributivos fijados, pero el análisis del valor de mercado exige ir más allá en la verificación, comprobando que lo efectivamente cobrado no excede de lo que el mercado paga.

Por eso, el anterior artículo debe completarse con la normativa que ha desarrollado la ley, para incluir en las bases reguladoras los instrumentos y límites a la imputación de costes de personal que hace inútil el esfuerzo de la actividad de fomento pública cuando sólo lleva a incrementar nóminas de personal directivo. El Real decreto 887/2006, de 21 de julio, que desarrolla la Ley de subvenciones (y los análogos decretos de las Comunidades Autónomas) fija desde hace años ya en su artículo 69 la acreditación por módulos de los gastos subvencionables. Sin embargo en material de personal rara vez se habían empleado hasta el fraude en cursos de formación. Este sistema, que desarrolla el real decreto en los artículos 76 y siguientes, se ha configurado durante años como un mecanismo de simplificación de la gestión y justificación. Pero es también un potente mecanismo de control.

Sin embargo la justificación por módulos tiene un trabajo previo muy importante, y una necesaria actualización para no quedar sin valor o eficacia en poco tiempo. Y también deben prepararse bien para su posible empleo en el régimen de costes simplificados de FEIE, como saben todos aquellos que hayan gestionado las nuevas ayudas de la Comisión europea que exigen este sistema.

2.- Gastos de personal limitados o el fin a la barra libre (la Comisión Europea ata… lo que puede)

Y en Europa se asustaron. Después de años confiando en la buena voluntad de los distintos países, con las obras que no se terminaban, los proyectos generadores de ingresos que no generaban, las carreteras que no llegaban a ningún sitio,… lo apostaron todo al rojo, a la formación de la sociedad con financiación europea.

Pero se destaparon fraudes, y para el marco 2014-2020 se cerró el grifo para los gastos de personal salvo que se prepararse una sesuda estrategia de costes simplificados con múltiples guía y orientaciones como las directrices para el Fondo Social Europeo.

Se buscaba con ello la simplificación y mejora de resultados, pero como es habitual se han encontrado con una falta de formación y profesionalización de personal tanto de las Administraciones Públicas como de los posibles beneficiarios, por lo que se ha producido un cuello de botella en la gestión de los fondos europeos que a poco tiempo de finalizar el Marco actual, dejará problemas de cierre y justificación más que evidentes. Ya en su informe especial 22/2014 con ocasión del análisis de las ayudas del ámbito rural, el Tribunal de Cuentas Europeas manifestaba que muchos de los Estados miembros, ante la complejidad de los proyectos a subvencionar, indicaban que su personal los valoraba “de acuerdo con el sentido común”.

Como su análisis excede de estas breves notas, veremos sus resultados en unos meses, resultados agravados por los 3 meses de paralización parcial/total de la gestión de ayudas por la crisis de la COVID. Preocupante resultado.

3.- Y para finalizar, algo de Jurisprudencia que acota los gastos de personal y las obligaciones de justificación. El valor de mercado de las nóminas y el “yo merezco lo que me pagan”:

Y como siempre que la ley es corta, las bases confusas y la voluntad manifiestamente retorcida, los tribunales deciden lo que estiman en derecho (acertadamente o no).

Por ello, al margen de los sentencias de fraude que todo el mundo habrá leído en profundida antes de opinar en las redes, dejo a continuación algunas sentencias ligadas a esta materia de Tribunales Superiores de Justicia (y alguna del Tribunal Supremo) para que cada cual haga buen uso de ellas y aporte las que considere oportunas a mayores:

– TSJ Extremadura. Valor de mercado y subcontratación. La realidad de las actuaciones y no sólo su pago

– Sentencia del TS en casación. Empresas “pantalla” para la obtención de subvenciones por contratación de personal respecto de las que se carecería de la condición de beneficiario)

– TSJ Madrid límites gastos convenios colectivos aplicables

– TSJ La Rioja. Imputación de horas a las actividades subvencionadas y valor de mercado

Notas (X) sobre políticas públicas: “10 rinocerontes grises que debe asumir la función pública, pero no sólo ella”​

En primer lugar, creo que es recomendable cambiar el formato que uso habitualmente. Por ello trataré de ser más directo, partiendo del concepto de rinoceronte gris que explica su autora muy bien en el siguiente enlace como hecho previsible cuya solución no se asume (el día a día administrativo o el “siempre se ha hecho así” que todo el mundo conoce).

Por ello, aunque habrá cien yo propongo por lo menos 10 rinocerontes grises talluditos y bien criados ya:

1.- Reformular las OPE pendientes de convocar (incluso las ya convocadas, ¿Por qué no?)

Lo propuse inocentemente hace casi dos años en otras notas para la posible reorganización del personal con la finalidad de asumir la carga de trabajo de los servicios sociales en los ayuntamientos como medida imprescindible para asumir las competencias que tienen. Conviene decidir si es más necesario a partir de ahora las categorías de AP y C2 en la Administración Autonómica o estatal, o por el contrario debemos incrementar el personal de servicios generales (y sus distintas clasificaciones) en las áreas de servicios sociales/sanitarios: personal de ayuda en el hogar de ayuntamientos, personal celador, personal de limpieza en residencias de personas mayores, etc.

Por poner un ejemplo, el impacto de la crisis de la COVID, pero sobre todo del teletrabajo en la Oferta de empleo público gallega obligaría a replantearse si a corto plazo son necesarios los puestos y categorías convocados (en enlace como ejemplo la oferta para 2019). No hablo de un análisis presupuestario (que “tiene un análisis” también), sino las funciones que asume el personal que se ha convocado.

¿Es una decisión fácil? No, pero cambiar la normativa de función pública, el convenio colectivo de personal laboral, reorganizar personal en áreas que pierden volumen, etc, llevará más tiempo, del que no disponemos como Administración. Modificar ofertas o convocar otras plazas es posible, eficaz, y más rápido.

2.- La jornada laboral y el salario “habitual” de ciertos sectores

Trabajos de 8-10 horas (o más) por 900/1.000 euros netos. Ese ha sido el titular de prensa de las últimas semanas en una importante parte del sector de la Administración Pública que ha estado más expuesta al riesgo. Y las próximas semanas-meses no auguran la posibilidad de incrementos salariales muy notables. Por tanto, en determinados puestos habrá que actuar sobre la parte que sí es posible modificar. La jornada laboral de 8 horas en puestos intensivos en esfuerzo físico como el personal auxiliar de las residencias de personas mayores o residencias es necesariamente revisable. Incluso sin crisis sanitaria.

Debemos aprovechar el momento para plantear jornadas de 6 horas por el mismo salario que ya se cobra ahora (no hagamos “trampas”) en residencias y hospitales, al menos en determinados puestos. Mantendrá el empleo actual, pero además abrirá nuevas posibilidades de turnos/empleos. Dará también mayor calidad laboral, conciliación, etc. Porque seamos coherentes con el escenario actual, incluso sin el volumen de atención que ha exigido la COVID sólo alguien que no ha pasado por una residencia puede considerar que una persona trabajadora con 40-60 años puede asumir la carga de trabajo físico y emocional por más de 6 horas/día sin que su salud se resienta gravemente. Y si lo hace alguien menor de 40 años, destrozará su salud para cuando llegue a los 45.

3.- La jornada laboral y el teletrabajo

El teletrabajo ha llegado para quedarse. Pero no en la modalidad actual que tenemos en plena crisis. En esta crisis haces tu jornada, te llamas a las 18hs y contestas, te llega un mail a las 23hs y lo lees. Para el futuro de pasado mañana debe ser un teletrabajo eficiente, controlado y bien dirigido. Esto último condiciona también quién puede dirigir en las AAPP. Hay que decirlo y valorarlo ya.

Nadie negará hoy que obligar a residir a todo el personal en una ciudad es contraproducente en la gestión de pandemias. Las macrociudades son ¿imposibles? de gestionar sociosanitariamente con una calidad razonable. Los costes económicos se pueden asumir, pero las vidas no. Y obligar a todo el personal a viajar cuando puede hacer su trabajo correctamente desde casa es inaceptable en época de crisis sanitaria. Garantizando cierta presencialidad si resulta necesaria, por supuesto.

Es cierto que las empresas privadas del sector de atención sociosanitaria gestionan ¿mejor? y con mejores beneficios los grandes centros geográficamente concentrados, pero la rentabilidad ahora debe incluir el análisis de riesgos y pandemias (actuales y por venir). Centros punteros de investigación pueden reunirse en una ciudad de las TIC, pero si es de las TIC también podrá permitir el trabajo colaborativo a distancia salvo excepciones que no se nos escapan, ¿no?

 4.- Los edificios administrativos/hormigueros

En línea con lo anterior (teletrabajo, turnos alternos de presencialidad, etc), los edificios administrativos se nos van a quedar grandes, muy grandes. Como ejemplo, la Consejería de Hacienda en los últimos años ha iniciado una política de reforma de edificios que estaban infrautilizados para ahorrar en alquileres. Bien. Correcto.

Pero a partir de este momento la obras no iniciadas deberían exigir un análisis previo del impacto que el teletrabajo, la turnicidad, etc, van a tener a corto/medio plazo porque edificios con 5.000 empleados públicos simultáneamente en presencial son inviables o al menos no recomendables (¿puede una intervención entrar a valorar esta cuestión sin una modificación legislativa?).

5.- La compatibilidad y el personal pluriempleado

Siendo coherentes con los anteriores apartados y con la crisis de empleo que tenemos ya en muchos de nuestros hogares, ¿podemos seguir defendiendo la existencia de compatibilidad para varios empleos en las administraciones públicas? Evidentemente es necesario permitir/dar cobertura legal a situaciones de compatibilidad que garantizan la posibilidad de vivir dentro de un bienestar razonable.

Sin embargo, no podemos discutir que un paro lanzado al 20% conviva con empleados públicos que tienen dos empleos “compatibles” que les garantizan retribuciones netas anuales que exceden los 60.000 euros. El servicio público no puede permitirse que convivan tasas de paro por encima del 20% (ni del 5%), con personal que compatibiliza 2 o más puestos de trabajo en el sector público y privado (empresas consultoras, auditoras, despachos, creación artística profesional, spin off universitarias, etc). ¿Debería haber excepciones por “cargas” familiares, etc? Seguro, pero pocas y justificadas.

6.- La dirección Pública Profesional

Una administración permanece años sin evolucionar, pero nadie parece alterarse (por ejemplo, los hitos temporales que había que cumplir en la implantación de la Administración Electrónica). En cuanto se produce un cambio de Gobierno de igual o diferente o color, e incluso cuando sólo cambia la persona titular de la dirección general, hay nuevos proyectos buenos, pero también caen proyectos interesantes porque eran de “otros”. ¿Y la dirección pública profesional qué opina? Calla.

Autonomía. Independencia. Capacidad. La dirección pública profesional sin las anteriores características no existe. Y si no se garantiza, se pierde el impulso de la Administración. A punto de jubilarse, hablo bastante con compañeros y compañeras que aportan mucho aún. Pero sobre todo piden una cosa: debemos ser capaces de separar la decisión técnica de la dirección política. Y ésta última sólo puede conducir a la Administración hacia donde técnicamente esté motivado, y controlada dicha motivación.

7.- La formación, actualización, sexenios, etc. El perfil que viene del personal de las AAPP.

Algo ha fallado. Con estrépito. En el plano teórico la formación del personal de las administraciones ha estado financiada con millones de euros, y ha sido lleva a cabo por técnicos que han validado que se aprendía lo necesario. Esa formación que ha impartido la propia administración o sus contratas (incluidas las organizaciones sindicales o empresas con gran prestigio en formación que asumen parte de dicha formación), pero sin éxito.

A la hora de la verdad, hay personal en las AAPP que ha asistido a cursos de formación on line durante años, pero ha tardado ¿semanas? en adaptarse al teletrabajo, a la educación on line, etc. Y lo que es más grave, en muchos casos lo que más ha faltado es la iniciativa o voluntad para asumir los conocimientos necesarios para instalar un programa de acceso remoto. O para recibir los expedientes, o la parte que les corresponde tramitar, incluso a través del correo corporativo y trabajar en ellos para avanzar en la desescalada.

Y no olvidemos que por el camino se han pagado millones de euros en sexenios, complementos de conocimientos informáticos, promoción profesional por comisión o LD, justificando dicha promoción en la aptitud y conocimientos de las personas elegidas. Todo para ver cómo en 2 meses de crisis la aportación de algunas personas (incluso aquellas consideradas personal directivo) se ha limitado a uno o dos correos. La responsabilidad en una administración pública, el correcto desempeño, no sólo es firmar, y menos con bolígrafo.

Para finalizar, no sólo hay rinocerontes grises en la función pública. Hay otros interesantes pero relacionados con las administración que también podemos citar:

8.- El impacto sobre el escenario presupuestario (no sólo el gasto cambia la economía):

Como caerá alguna crítica u observación desde el punto de vista del equilibrio presupuestario, ya adelanto que en una economía como la española donde conviven durante décadas tasas de paro superiores al 10% y un PIB oculto de aproximadamente un 20% del total, la solución a esta y a muchas crisis pasará también por el “lado de los ingresos”. La contracción del gasto más allá de cálculos razonables, podría ser un parche con efectos sociales demoledores.

Es imprescindible que culturalmente (sí, culturalmente) asumamos un cambio que repercuta en nuestra economía de forma más importante que la interesante capacidad de recaudación de las administraciones tributarias. Se han perfeccionado sistemas, aplicaciones,… pero el ingreso sigue demasiado oculto, en una cantidad inaceptable.

Dos meses sin casi pagos en efectivo, sin posibilidad casi real de pagar al margen de los sistemas fácilmente controlables porque los billetes eran fuente de posible contagio, no es representativo de un mejor control. Igual que las estadísticas de menor actividad delictiva con un estado de alarma no son fruto (no sólo al menos) de la eficiencia policial. Es necesario aflorar la actividad no declarada cuando ya no haya pandemia ni estado de alarma, en mayor medida si pretendemos instaurar una renta mínima estatal o europea que asista a aquellas familias que no disponen efectivamente de ingresos.

9.- Las subvenciones para la internacionalización de productos o la inversión interna. El equilibrio es (im)posible.

Hemos dedicado los períodos de aparente bonanza, en línea con lo que los mercados demandaban, a competir para la posible internacionalización de nuestra economía. Hemos competido mejor o peor según los sectores, pero es cierto que hemos invertido en internacionalización quizás más que en reforzar/garantizar la producción interna.

Hemos puesto la capacidad de producir donde era más barata, y hemos esperado los dividendos para invertir más. Y el mercado se ha cerrado por la pandemia. Y nuestra capacidad de producción interior no era tan fuerte, ni suficiente.

Seguro que es un análisis simple. Pero será igual de simple la solución si nuestra actividad de fomento de ahora en adelante intenta subvencionar sólo lo que se produce dentro de nuestras fronteras. Somos Unión Europea para la bueno, y para lo más bueno. Habrá que poner en marcha de nuevo sectores estratégicos, pero no podemos subvencionar los productos que no lo necesitan o que compiten con mercados incipientes de países en vías de desarrollo (Unión Europea y su acción exterior, caladeros de pesca que sus países reclaman, todo lo que suponen las normas europeas)

10.- La vuelta al rural y las ciudades sostenibles sociosanitariamente.

Y por último, un concepto (sí, el concepto) y una intuición.

Una intuición en cuanto al desarrollo de los movimientos poblacionales de los próximos meses/años. ¿Y si la vuelta al rural que algunas personas pedían es más posible con el teletrabajo y los efectos psicológicos de la pandemia? Muchas personas (más de las que económicamente podrían) han dicho durante estas semanas “vuelvo al rural con casa y terreno”, ni una pandemia más en un piso, y otras frases parecidas.

Aplicado a Galicia, donde el 99% de las personas tenemos una villa, pueblo o aldea a las que volver, ¿cuál es el efecto que ha tenido sobre la expansión/contención de la pandemia la existencia de la tan temida dispersión poblacional? ¿Cómo de importante ha sido la existencia de hospitales de ámbito comarcal (en Verín que es mi villa) para la gestión adecuada de la pandemia? Será bueno tener datos cuánto antes, pero la sensación es que han tenido una importancia capital.

Sí, ya sabemos que menos contagio ahora supone una posible mayor vulnerabilidad más adelante. Y también debemos saber que el rural envejecido es como una residencia de personas mayores virtual, en la que un virus como el actual y que se extienda tendría efectos catastróficos. Pero la crisis sanitaria ha sido ahora y el tiempo que ganemos ahora para gestionar bien lo que venga es necesario. Y la existencia hospitales en el rural gallego se antoja muy relevante. No centros punteros, evidentemente. Pero sí suficientemente dotados.

Todo ello para alcanzar en el plazo más corto posible un concepto que se ha revelado más importante que cualquier otro en tiempos de crisis sanitaria: la población (ciudad, villa, pueblo, comarca,…) sostenible sociosanitariamente.