Aterrizando en la Administración Electrónica en 24 hs y sin (mal)gastar un euro: “Y sin embargo vuela”​

Hace un año, preparando los proyectos para la convocatoria de Gain (Agencia Gallega de Innovación) para emplead@s públicos innovadores, decidí que intentaría poner en valor los cambios en la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Galicia desde el punto de vista de la Intervención Delegada.

El trabajo resultó útil para valorar procedimientos e idear nuevas áreas de mejora y de posible simplificación de los procedimientos administrativos. Evidentemente no era merecedor de premio alguno desde el punto de vista de innovación tecnológica, pero nos permitió tomar perspectiva en la intervención delegada de los cambios que eran necesarios. Pero no sólo en esa unidad, muchas otras han asumido el cambio sin saber cómo de necesario sería ahora.

Entre otras cuestiones, el trabajo elaborado valoraba la oportunidad de poner en marcha una experiencia piloto de teletrabajo ligada a la modernización y digitalización de los trámites de la Consejería. Hace una año aún faltaban por digitalizarse los trámites de algunas áreas críticas de trabajo en la consejería (tesorería,…), pero desde el 1 de enero de 2020 ya sólo quedaron al margen algunos procedimiento que se han incorporado de golpe en 24 horas (no es la mejor opción, pero es la que hemos tenido).

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Lo que pretendía este trabajo era servir de “guía” hacia una posible informatización de los procedimientos sin necesidad de inversiones en nuevos aplicativos. Coste cero, o casi. Aprovechar lo ya existente, mejorarlo y poner en valor las ventajas que se conseguirían.

En particular suprimir el papel era y es aún, lo admito, una obsesión personal. Ya desde que hace 14 años entré en la Administración.

Evidentemente, esta posibilidad que hace 15 días se volvió obligación improrrogable, ha contado en los casi tres años que llevo en mi puesto de interventor delegado con apoyos fundamentales (y con falta de colaboración, bastantes barreras y obstáculos que no merece la pena señalar en estos tiempos).

En la parte positiva de la balanza ha habido personas que han colaborado durante años y más en los últimos meses para que esta situación se haya podido asumir técnicamente. Ha sido fundamental por una parte el personal del CIXTEC (centro informático adscrito a la Consejería de Hacienda), y en particular su director desde hace aproximadamente un año. Pero también el personal de la Dirección General de Función Pública, y en particular su personal de actualización de datos. Cada uno en su campo y por motivos diferentes pero relacionados. En una época en la que todo parece ser criticable en las administraciones públicas, más allá de la afinidad o no, de la discrepancia política o de cualquier tipo que se pueda tener, no debe existir problema en reconocer el mérito que para la modernización de los procedimientos han supuesto algunas personas.

La informatización de procedimientos ha permitido que a día de hoy no necesitemos ningún papel en todos nuestros procedimientos. Ha permitido que estemos trabajando de forma ordinaria dentro de esta extraordinaria situación. Por ello, debe constar que nada sería posible sin el personal de sistemas y soporte de CIXTEC, que además durante la crisis se han convertido en un pilar básico de ésta o de cualquier administración. La posibilidad actual de teletrabajo es consecuencia directa de todas las medidas adoptadas en los últimos tiempos, de su liderazgo en nuevos procesos, fundamentalmente durante el último año con la “virtualización de puestos de trabajo”.

Además la tramitación de expedientes de forma masiva en colaboración con la Dirección General de Función Pública (trienios y acceso a la carrera profesional de forma más clara últimamente) han permitido probar que el personal de cualquier unidad se puede formar en varias aplicaciones y en un entorno digitalizado siempre que se les traslade la información de forma accesible y progresiva para permitir su formación y adaptación. Y es responsabilidad de las personas que ocupan los puestos directivos asumir e impulsar esa transformación. Todos los días.

Por poner un ejemplo, el sistema de control y gestión de los expedientes de carrera profesional se montó en 3 semanas con 3 reuniones no muy largas con la colaboración de las unidades citadas:

  • La Dirección General de Función Pública integró la información del personal de las diferentes Consejerías y de la Consejería de Sanidad (procedente de los sistemas de información existentes). Un proceso en el que llevaba tiempo trabajando de forma efectiva
  • El CIXTEC creó los módulos de gestión y control de los partes/expedientes económicos de la carrera profesional en una aplicación xa existente
  • La intervención delegada de Hacienda colaboró con la definición del procedimiento de control de los expedientes y los “papeles de trabajo” que permiten acreditar el control realizado.
  • Todo lo anterior con el apoyo de uno de los servicios de la Consejería con competencia en materia de estadística para definir el alcance del muestreo a realizar

Y no somos personal especializado en el ámbito electrónico. Al menos no todas las personas. Simplemente hemos aprovechado las aplicaciones que contenían la información ya existente en papel y las hemos conectado de forma algo rudimentaria para que todas las personas con interés en trabajar pudiesen asumir su trabajo (a la espera de que se aprueben por quien corresponda mejores procedimientos que ya han sido definidos y probados). Y así, en estos momentos, todas esas personas pueden seguir desarrollo su trabajo al 100% desde casa con seguridad, porque todos sabemos un poco de todo para ayudarnos

Y así despertamos a la Administración electrónica y al teletrabajo hace 15 días. De la noche a la mañana las quimeras imposibles se convirtieron en necesidad imperiosa y aplicable al 100% de los procedimientos. Y sinceramente tengo que admitir que “hemos dejado de lado” a personas que no han sabido o no han querido aportar, y también a aquellas que se han puesto “de perfil”. Sin tener en cuenta su rango, jerarquía, ni experiencia previa, porque de todos los tipos de personas han venido algunos problemas. Si no hay voluntad en estas fechas, se carece de lo mínimo necesario.

Otro ejemplo es claro de cómo avanzamos ahora. El “dinamismo/urgencia” actual ha permitido informatizar los documentos contables en cuestión de horas y dar cobertura normativa a todo aquello que sea necesario. Y eso debe reconocerse a quienes lo están asumiendo (como ejemplo, que no será el último, la Resolución conjunta por la que se declaran actuaciones automatizadas publicada este viernes)

Para concluir, quiero matizar que estos procesos no han sido asumidos por subgrupos específicos, por personas especiales, ni por personal técnico especializado,… Han sido resultado del trabajo y aportación de todo el personal de estas unidades. Son personas, con sus familias en casa o no, con sus equipos informáticos domésticos o los que excepcionalmente ha sido necesario que aportase la Administración. Es el compromiso con el interés general como servidores públicos, porque somos conscientes de que a nosotros sólo nos piden encender un ordenador y trabajar, mientras estos días, cada día, hay un porcentaje de la ciudadanía que está poniendo en riesgo su vida para nuestra seguridad y bienestar.

De la necesidad, virtud. Y de las limitaciones y barreras el “sin embargo vuela”. Y así mientras haga falta. Sean días o semanas. Nos #quedamosencasa y trabajamos, porque nos pagan por ello. No son vacaciones.

Gestión y control de subvenciones (III): “Otras 3 cuestiones discutibles en la gestión de subvenciones”​

Arranca el ejercicio presupuestario, al fin. Y aunque muchas unidades lleven ventaja con las gestión de sus expedientes de ayudas y subvenciones por el procedimiento de tramitación anticipada de gasto, la gran mayoría (inmensa…) arrancarán ahora la “elaboración/corta y pega” de sus bases reguladoras para 2020.

Para continuar con la entrada del mes de agosto pasado (¿ya?), “3 cuestiones discutibles en la gestión de subvenciones y el olor a napalm del BOE” intentaré opinar sobre tres cuestiones más que llevan a problemas relevantes si no se regulan correctamente en el bases de subvenciones. Si la anterior entrada analizaba cuestiones previa a la concesión, estas 3 quizás puedan encuadrarse en la gestión de la concesión y posterior a la concesión.

1.- Gasto justificado no es igual (casi nunca) a importe de subvención concedida:

El primer dato que se ve en una orden de ayudas como potencial persona beneficiaria es ¿Cuánto conceden? Pero el segundo dato, más relevante si cabe es y que muchas personas ignoran es ¿Qué porcentaje de mi inversión va a sebvencionarse?

En ese momento conceptos como cofinanciación, porcentaje de intesidad, compatibilidad o no, límite de cuantía subcencionada, límite de ayuda a conceder,… se convierte en una maraña que descarta a la mitad de los potenciales interesados.

Por incluir un cuadro aclaratorio, un beneficiario que no fuese un “perceptor especializado” y que leyese por ejemplo una orden de ayudas como la que consta en el enlace , podría llegar a un análisis y toma de decisiones parecida a la expuesta después de de media hora de lectura de las 100 páginas de bases reguladoras y anexos (los datos y porcentajes son figurados pero podrían ser los de muchas convocatorias):

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Lo anterior no es más que una aplicación simple de lo previsto por el artículo 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: “2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención”

El gasto realizado y correctamente justificado es, por tanto, el gasto pagado. Todo el gasto del proyecto presentado, con independencia del importe de la subvención concedida. Esta conclusión no debería plantear dudas con una interpretación conjunta del artículo 31 con los artículo 30.2 y 30.3 (justificación de subvenciones) y 37.1 letras b) y c), que recogen las causas de reintegro por incumplimiento de la obligación de justificar, la justificación insuficiente o el incumplimiento de los objetivos (la financiación por objetivos/indicadores que algunas personas han parecido o querido descubrir en el actual Marco de Financiación comunitaria 2014-2020 y que lleva años con nosotros)

En este punto sin embargo, la jurisprudencia ha venido aplicando criterios de proporcionalidad en la exigencia de reintegros coherentes con el artículo 37.2 de la ley. Lo ha hecho en supuestos incluso en los que el cumplimiento proporcional ha sido más que discutible. Lo ha hecho en parte por la deficiente redacción de las causas y consecuencias del incumplimiento que han fijado las bases y/o convocatoria. Y la ha aplicado, el Tribunal Supremo, incluso en supuestos en los que la ejecución de la actividad subvencionada se haya realizado con posterioridad al fin del plazo para justificar los gastos (que sí se presentaron en plazo). Eso sí, esta posibilidad recogida entre otras en la Sentencia 2336/2016 de 2 de noviembre, se ciñe por ejemplo a un supuesto que ya amparaba la redacción del convenio de colaboración firmado.

2.- Estar al corriente, cómo y cuándo. Y no estarlo por “culpa” de la administración concedente

Otra de las cuestiones que plantea dificultades en su aplicación práctica es la exigencia de la Administración concedente de que el beneficiario de la subvención se encuentre al corriente en dos momentos: el de la concesión y en el momento previo a proceder al pago.

Esta exigencia que recogen la normativa estatal en los artículos 13, 14 y 34 de la normativa estatal, y con una redacción análoga, pero no idéntica, las distintas normativas autonómicas, ha sido abordado de forma amplia y muy transversal por el letrado de la Comunidad Autónoma de Galicia Guillermo Tato González en el número 7/2017 de la Revista de la Asesoría General de la Xunta de Galicia que se puede consultar en el siguiente enlace.

Recoge un análisis desde el punto de vista de la gestión y control, pero también desde el punto de vista de requisito para obtener ayudas o como causa de prohibición de contratar o percibir ayudas. Además, entra a valorar igualmente la subsanación de dicho requisito y el momento y continuidad en dicha situación de estar al corriente, como ya señalé en otras notas en el ámbito de la LCSP con los “radares de tramo” en la contratación pública

Por completar dicho análisis, sólo podríamos citar una especialidad que se ha producido en mayor medida en las situaciones de crisis económica y/o por el efecto de determinadas normativas como las disposiciones que regulan el cierre del ejercicio contable, con mayor incidencia en dichas situaciones. En concreto, convenie analizar qué sucede en aquellos casos en los que las Administraciones Públicas incumplen los plazos de verificación de la justificación de las subvenciones y como consecuencia de ello incumplen las fechas de pago por causa no imputable a los beneficiarios.

Son pocos los análisis que han entrado a valorar si podría la AAPP competente negar el pago de una ayuda a un beneficiario que no se encuentre al corriente en un momento posterior al fijado en las bases o convocatoria de las ayudas.

En esta línea resulta interesante la Sentencia de la Audiencia Nacional 2972/2013 , de 13 de junio, sobre los efectos del cierre contable de una Administración Pública en relación al momento de cumplimiento de los requisitos por el beneficiario y la obligación al pago de subvenciones de dicha AAPP que puede consultarse en el siguiente enlace. Si bien esta sentencia analiza un supuesto de reconocimiento de obligación sin propuesta de pago, posibilidad que la normativa autonómica gallega por ejemplo ya ha suprimido hace más de una década, lo que la sentencia indica es que no procede imputar al beneficiario las consecuencia de la demora de la Administración en sus trámites, lo que podría llevar a no poder exigir tampoco el cumplimiento de requisitos formales fuera del plazo inicialmente previsto (siempre que se acredite por el beneficiario que se hallaba al corriente en el plazo inicialment efijado).. Y todo ello obligaría a resolver el conflicto con la normativa que que fija la imposibilidad de pagar una ayuda a quien no se encuentre al corriente.

En este punto, ya en 2003 la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Madrid en su informe de 1 de abril señalaba que la comprobación del cumplimiento de los requisitos no puede fijarse en el momento de reconocimiento de la obligación, porque “no puede asociarse a cuando la Administración reconozca la obligación, es decir, reconozca en cuentas los créditos exigibles contra la misma, porque conllevaría la inseguridad jurídica del beneficiario de la subvención, pues quedaría a expensas de la Administración enjuiciar si está al corriente de las obligaciones citadas.

Aprovecha además la citada intervención dicho informe, al resolver una discrepancia, para afirmar que no es lo mismo abrir un plazo de subsanación para acreditar que se cumplía en plazo que abrir un plazo de subsanación para cumplir una obligación (el antiformalismo “hasta el infinito” que algunas doctas personas exigen ahora empezaría años después)

3.- Las cesiones de crédito en subvenciones ¿como mecanismo de justificación o como mecanismo de financiación?

La tercera de las cuestiones, por razones de extensión de estas notas y por razones de la falta de criterio uniforme por parte de las distintas intervenciones generales autonómicas y estatal (además de las intervenciones municipales que también han opinado y mucho) la plantearé como una encuesta de la que no exijo respuestas o como cuestión a resolver más adelante y con aportaciones variadas:

  • ¿Es posible la cesión del “crédito” correspondiente a una subvención concedida pero no justificada?¿En qué momento?
  • ¿Es consistente la separación técnica/jurídica entra la cesión de derechos de concesión frente a la cesión o pignoración de derechos de cobro de subvenciones justificadas o no?

Para ir valorando opciones, entre otras la Intervención General de la Comunidad de Madrid ha optado de forma ya consolidada por aceptar la posibilidad de ceder derechos sobre subvenciones con los requisitos que recoge en sus informes, y distinguiéndolo de la cesión de pagos anticipados, factoring, etc que analiza en otros informes. Y en esta línea la establece aún más claramente la regulación de las comunidades autonómas que han recogido la posible pignoración de los derechos al cobro de ayudas desde el momento el momento de la resolución de concesión en particular para las financiadas con fondos Feader.

Al margen de derechos de cobro de regímenes específicos que son susceptibles de cesión, conviene preguntarse si es jurídicamente posible y sobre todo qué riesgos conlleva la cesión de un derecho de cobro de una ayuda de “régimen ordinario” aún no justificada.