Notas (XXVII) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Las universidades, sus spin off, sus grupos de investigación,… Los adjudicatarios supervitaminados”​

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Camino del décimo aniversario de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la tecnología y la innovación y guiado por un “no sé por qué”, se me ha ocurrido revisar una entrada de la web de referencia fiscalización.es (de Antonio Arias Rodríguez) en la que se analizaba el impacto de la nueva ley y de los cambios que supuso en su día en la LCSP 30/2007 y que se han mantenido con plena vigencia y mayor efecto práctico en la actual LCSP 9/2017.

Casi 10 años después, quizás sea bueno analizar en la aplicación práctica que se ha producido después el resultado de todas las buenas intenciones del legislador. Por ejemplo, en el ámbito jurídico, las quejas de compañeros y compañeras que ejercen la “abogacía heroica” e incluso la perfectamente remunerada. Son quejas fundamentadas, en su mayor parte en un hecho innegable, las empresas creadas al amparo de la Ley de Ciencia, financiadas en un porcentaje relevante por Administraciones públicas, y por ello a priori sin las tensiones económicas del resto de mortales, asesorando a la parte contraria (sea Administración Pública o no) con base en una pretendida transferencia de conocimiento, que no es más en muchas ocasiones que una “pericial de parte” profusamente respaldada (que no motivada).

De igual forma, en la consultoría de distintas áreas económicas, ya sea por medio de contratación pública, o por en ocasiones discutibles convenios de colaboración, la participación de las spin off o de grupos de investigación de las universidades bajo el paraguas de la transferencia de conococimiento han sido constantes en estos 10 años, sujetas al régimen de la contratación pública o a un régimen más indefinido de los convenios de colaboración. Pero en el fondo, lo que ha podido provocar es un evidente flujo de ingresos para las personas que lideran dichos grupos o empresas universitarias, y dos efectos perniciosos cuya evidencia discutirán muchas personas, pero no todas: la sustracción de una parte de su negocio a las empresas cuya falta de financiación pública impide competir en igualdad de condiciones, la falta de incentivo para los universitarios, investigadores, predoctorales, cuya investigación/salida al margen de la financiación de grupos o empresas universitarios es ¿residual?.

Además, me atrevo a concluir un posible efecto perverso adicional: el empeoramiento de la calidad en la docencia. La participación en jornadas, foros, charlas, etc, en las que popes del ámbito universitario reconocían no haber profundizado en el análisis de la nueva ley (no haberla leído, y se notaba), la falta de títulos especializados en contratación pública en las facultades de derecho hasta muchos meses e incluso años después de que se haya producido cada cambio de calado en la normativa, la preparación de oposiciones en las que personas recién licenciadas reconocen nula formación en la materia porque como cambiaba tanto la materia ningún docente la preparaba… Tanta transferencia ha dejado huérfana de horas la preparación de los universitarios en materias claves, y lo que es más grave, huérfanas a las empresas de candidaturas convenientemente formadas para dar un impulso a sus estrategias comerciales.

Siempre recordaré con cariño los 5 años (1998-2003) que estudié derecho en la UdC (Universidad de A Coruña). Pero también reconozco mis decepciones sobre ese lustro, un período en el que salvo por iniciativa particular sólo pisé los tribunales en una ocasión organizada por la facultad, creo recordar por los doctorandos de derecho procesal penal. Una vez. Ni una práctica, ni una redacción de una contestación a una demanda, ni unos pliegos de contratación, ni un informe sobre subvenciones. Las asignaturas configuradas como realmente prácticas fueron una isla en un océano de lecturas de variado nivel de calidad y/o interés.

Arrancó el primer curso con 3 mañanas de clase, ¡3!. Porque la cuarta mañana, que era prácticas… no se dio en todo el curso. Mejoró después muy poco, pero cada uno sacó lo que pudo de lo que se ofrecía. No me venga diciendo ahora nadie que “lo suyo fue mejor” porque he convivido con orgullosos licenciados de muchas facultadas con igual déficit de preparación, y la situación actual sólo ha relajado aparentemente la carga documental, sin mejorar la práctica. Para muestra, las personas que asistían estos años a un master en el que participé y estaban a punto de finalizar el grado, doble grado, o “triple salto”, no sabían nada de subvenciones. Nada, ni normativa, ni práctica, ni deletrar la palabra si me apuran… porque no figuraba en su plan de estudios)

Hecha la crítica más personal, técnicamente debemos distinguir:

1.- La posibilidad de que la universidad o cualquiera de sus satélites “más o menos alejados resulte adjudicataria” de un contrato público

Debemos partir afirmando que si la aportación de una facultad o grupo de investigación,… al conocimiento y transformación de la sociedad cabe en el importe de un contrato menor, “apañados estamos” como se diría coloquialmente. Por eso no se entiende que la adjudicación de un contrato menor lleve a consultas y resoluciones en las que no está en juego la llegada de una expedición a Marte.

El TACRC por analizar alguna de las que ha dedicado a esta materia, ya en una resolución de 2014 recogía los requisitos que las universidades y sus grupos de investigación, etc, debían cumplir al amparo de la LOU y del ya derogado TRLCSP. Si bien la nueva LCSP y las modificaciones a las misma en la línea de dotar de mayores posibilidades de acción al mundo del I+D+I universitario han modificado el escenario, no podemos desconocer que prestaciones como el desarrollo de una web que se licitaba en la resolución comentada, no parecen ser el objeto propicio para el interés investigador de una fundación o una spin off universitaria.

Igualmente, ya hace años desde la propia Universidad se advertía de los posibles riesgos de la regulación que recogía la LCSP y su aplicación práctica por las universidades (en un artículo publicado por Carlos Amoedo Souto en el Observatorio de Contratación).

A mayores, sería necesario discutir, pero de forma más transversal, como concilia con el principio de igualdad que participe en una licitación con empresas privadas un ente que de una u otra manera está íntimamente ligado a la financiación (o posibilidad de financiación si así lo necesitase) de una o varias AAPP sin necesidad de acudir a un procedimiento de concurrencia. Porque la Universidad tiene financiación pública garantizada (aunque podamos discutir que sea insuficiente en ocasiones), y eso claramente podría hacer discutible que compite con las empresas privadas en condiciones de igualdad en una licitación. Pero eso queda para otro análisis.

Por último en este punto, para un mayor análisis de las spin off y sus posibilidad, la web de la OTRI de la Universidad de Granada y en concreto su sección para dichas entidades , puede ser un buen punto de partida.

2.- La posibilidad de que los indicados entes universitarios sean parte con otra Administración de un convenio de colaboración

En principio, podemos recordar que si la finalidad del convenio es una de las previstas en la LCSP como prestación propias de un contrato regulado en la ley, la respuesta a esta cuestión es obvia: NO.

Sin embargo, como la respuesta es tan obvia (¿o no?) al analizar los artículos 6 y 8 de la LCSP, la actividad susceptible de incluir en un contrato de obligatoria licitación, puede intentar revestirse de organización de jornadas, elaboración de informes, análisis de situación, etc, con la necesaria motivación en estos supuestos de la no sujección del objeto del convenio a la LCSP, así como la aún más necesaria motivación de la concurrencia de interés y contribuciones de las Administraciones participantes.

En el análisis de esta materia, resulta básica la lectura del artículo de Teresa Moreo Marroig que desliga claramente las figuras de convenio, contrato y subvención que son uno de los puntos de tensión clave en la administración (con el contrato menor, por supuesto). También conviene recordar que en la mayor parte de las AAPP, los convenios de colaboración están sujetos a un régimen de fiscalización limitada previa que reduce notablemente el rigor del control realizado (como muestra la guía de fiscalización actualizada a finales de 2019 por la Intervención General de la Junta de Andalucía).

Llegados a este punto, la tentación de atribuir una exclusividad técnica del objeto o una exclusividad de capacidad al ente universitario para una licitación cerrada a terceros puede aparecer en el horizonte del gestor/a del contrato. Nada más inadecuado en cualquier expediente.

3.- Problemas (“que nunca se han producido en el pasado)” en el horizonte de las spin off universitarias

Con todo lo positivo que puede llegar a suponer la estructura de las spin off, que parece que por error se ha convertido en un ranking de calidad universitaria en función del número de empresas creadas que no de su calidad/viabilidad, también existen nubarrones en el horizonte.

Por tener en cuenta sólo el más conocido de ellos, ¿qué pasará con el personal de estas empresas cuando se produzca una “incidencia” de financiación o de viabilidad? Es personal de empresas vinculadas a entidad del sector público (con una naturaleza de una administración pública en sentido estricto siempre discutida en función del interés que se busque: mayor autonomía, mayor financiación, mayor salario, mayor estabilidad,…). Alguien podrá dudar que el personal de estas entidades que no se encuentre ya en el momento de la “incidencia” vinculado a la universidad por una relación laboral tendrá barreras en la jurisdicción social para adquirir la condición de personal laboral. Pues ese gestor universitario debería dudar de forma motivada para preparar el futuro pleito, pero debería también “provisionar” en su contabilidad los fondos necesarios para asumir la retribución correspondiente.

No citaré la jurisprudencia social más que reiterada en nuestro ordenamiento jurídico acostumbrado a que lo que nace pegado a la Administración termine unido por relación laboral indefinida por sentencia. Tampoco citaré los vasos comunicantes que se advierten en un análisis muy superficial de las personas participantes en las spin off y sus propias empresas. Pero no parece muy coherente con el espíritu de la creación de una spin off que por ejemplo sus consultores senior sean las personas que ocupan los puestos de dirección de una determinadas facultad o departamento de dicha facultad.

En conclusión, confundimos como muchas veces inversión con fabulación o imaginación, derecho y regulación con libertad de acción (o patente de corso), financiación con enriquecimiento, y compatibilizar con ausentarse “justificadamente” de alguna de las ocupaciones que legalmente nos corresponde desempeñar. Y tanta confusión puede llevar a un deterioro de la parte más débil, en este caso el alumnado universitario que al igual que un servidor en su día, aún podrán en el futuro disfrutar de asignaturas en las que la persona titular de la cátedra saluda al llegar y en el acto de graduación, donde las fechas de docencia se cambian en función de eventos deportivos o congresos, o donde las tutorías son residuales, a demanda y con confirmación sine die. Y el I+D+I…. y toda la transferencia que se esperaba obtener con la Ley de Ciencia pueda resultar sólo retributiva y para algunas personas privilegiadas.

Notas sobre políticas públicas (VIII): “De ausencias justificadas (o in), permisos, licencias, moscosos y días #porqueyolovalgo”

Una vez superado el día de los Santos Inocentes, es conveniente analizar las inocentadas típicas de estas fechas en las Administraciones Públicas, lo cual permite un análisis de la normativa vigente y la interpretación que procede en relación al régimen de ausencias, bajas, moscosos, canosos y la modalidad conocida como días “#porqueyolovalgo”.

El análisis procede en estas fechas de final de ejercicio porque es cuando se produce la mayor incidencia de todas las modalidades de permisos y ausencias justificadas o no en cualquier Administración Pública. La explicación es obvia, los días de vacaciones y asuntos propios en la administración tienen un límite tasado legalmente. Pero no dan para todo lo “necesario”.

El enlace/conexión con las bajas por IT (incapacidad temporal) es comprensible por la querencia de algunos facultativos/as a reconocer ciertas situaciones coincidiendo con los posibles puentes de las parte final de año. ¿Dónde quedó aquella promesa electoral de acumular festivos a fin de semana que tanta bien habría hecho en el funcionamiento de la Administración? Es desagradable desde el punto de vista de intervención tener que verificar siquiera de manera “sucinta” el cumplimiento de requisitos documentales de estos expedientes. Más aún cuando su cumplimiento se olvida, se ignora, se bordea,…

Casi nadie pondrá en duda una ausencia motivada en una intervención quirúrgica, un ingreso hospitalario, etc. Pero las incidencias son tantas y tan variadas… y la reincidencia genera tanto malestar dentro de las unidades administrativas que es bueno analizar/atajar ciertas problemáticas.

Como la teoría general es bien conocida, es bueno centrarse en especialidades y novedades del año que termina y que serán de aplicación ¿menos conflictiva en 2020?:

1.- Las ausencias justificadas a posteriori (o bajas retroactivas), las bajas “estratégicas” y los días #porqueyolovalgo.

En el ámbito autonómico gallego (cuando ya se recogía desde hace años en otros ordenamientos autonómicos) el Diario Oficial de Galicia de 23 de abril de 2019 publicaba una Resolución https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2019/20190423/AnuncioC3K1-080419-0002_es.pdf que por su extenso título y contenido técnico podría haber pasado desapercibida(de la Secretaría General Técnica de la Consellería de Sanidad, por la que se acuerda la publicación de la Instrucción de 1 de abril de 2019 por la que se establece el protocolo común para la gestión clínica y el seguimiento de la incapacidad temporal por los/las inspectores/as médicos/as y subinspectores/as sanitarios/as, controladores de la gestión de la incapacidad temporal, de las unidades de inspección y control de salud laboral de esta consellería)

Sin embargo, esta instrucción venía a concretar el régimen de tramitación de los partes de baja por IT, determinando como excepcional la posibilidad de emisión de partes de baja con efectos retroactivos. En estos casos excepcionales, en su anexo (con un flujograma de trámites) recogía la necesidad de solicitar informe de la Inspección de Sanidad en aquellos expedientes en los que se producía la emisión de parte de baja con posterioridad a la fecha de inicio de la ausencia laboral.

Esta instrucción podía ser entendida como una respuesta al aparente incremento de IT que se hubiere producido como consecuencia de que se abone nuevamente al 100% las bajas por IT. Quizás un control a posteriori de dichas bajas junto con aquellas de corta duración que se producen en las fechas en las que nos encontramos ahora podrían devolver resultados “sorprendentes”.

Sin embargo, estos informes nunca llegarán a valorar el daño que producen en estas unidades las personas que abusan de la permisividad o ignorancia de sus superiores. Las unidades administrativas, al igual que las relaciones personales (según ciertas estadísticas), sufren bastante el período de vacaciones y sus “incidencias”.

Diferente de lo anterior, es la posibilidad, reconocida formal e incluso informalmente en las diferentes Administraciones Pública de la ausencia sin alta de IT. Estos días que según la Administración de que se trate exigen o no una posterior justificación médica, surgen de la falta de cobertura de la Seguridad Social de aquellas enfermedades o procesos que no conlleven visita médica pero impiden la asistencia al puesto de trabajo (o la recomienda por contagio y demás circunstancias que no conviene enumerar).

Y en la indeterminación vive la controversia: ¿qué incidencias permiten hacer uso de esta posibilidad?¿Qué personas aprovechan con carácter general/particular esta posibilidad?¿Existen patrones comunes?

2.- El control de las ausencias, fichajes,… y las licencias por asuntos propios y el cobro por días naturales

Si se agotan las vacaciones, los moscosos, los canosos, las ausencias o bajas estratégicas, etc, el personal puede verse obligado a solicitar una licencia sin sueldo, con una sorpresa para no habituales: el cómputo de los días sin sueldo se realiza por días naturales, con lo que el descuento en nómina se produce igualmente por días naturales. Y el fin de semana supone por ello descontar dos días de sueldo.

Para Galicia y en la línea de la normativa estatal, el artículo 127 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de Empleo Público de Galicia regula dicha licencia (el permiso por asuntos propios aparecen en el artículo 118), indicando que no excederá, en cómputo acumulado para el total de las solicitadas, de “tres meses cada dos años de prestación de servicios efectivos”, sujetando su concesión como en el caso de los permisos de igual nombre a las necesidades de servicio.

El desarrollo de esta ley por la Resolución de 24 de febrero de 2016 y por las intrucciones de los órganos competentes persigue por otra parte límites que buscan impedir ciertos excesos como por ejemplo que una licencia no puede finalizar en viernes y la siguiente empezar en lunes.

Conviene recoger aquí una advertencia aplicable a cualquier tipo de permiso o licencia que no se produzca por un hecho inesperado, fortuito, o causa de fuerza mayor como consecuencia de accidente, ingreso hospitalario, etc. Si deben ser valoradas las necesidades de servicio para su concesión, ¿es posible su concesión con efectos retroactivos? No, porque no se puede valorar la procedencia de disfrutar algo ya disfrutado. Y no, porque la ausencia injustificada es una infracción que recoge la citada ley.

De la misma forma se configura como infracción en los artículos 185 y siguientes “Las acciones u omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo”. Sin olvidar además que en estos supuestos como ha señalado la jurisprudencia más reciente se produce una falsedad documental punible.

Además, no podemos olvidar que estas incidencias colocan en una situación de casi imposible cumplimiento del control/descontrol/consentimiento a las personas que dirigen las unidades administrativas y a los órganos de control, con funciones que exigirían trabajos propios de la investigación policial y/o judicial.

3.- La regulación de los días de asuntos propios como un derecho económico/retribución que ¿puede o debe? liquidarse con la finalización de contratos/relación de servicio:

Por último, para aquellas personas a las que le resulte imposible aprovechar el 100% de sus derechos durante el período de servicio o les sobrevenga una circunstancia que le impida disfrutarlo, siempre queda procedencia de liquidarlos y abonarlos. Porque los moscosos, al igual que las vacaciones, con base en una interpretación “amplia” de la normativa vigente, parecen susceptibles de disfrute una vez superado el período de baja.

Igualmente podría interpretarse idéntico resultado “compensatorio” cuando dicha baja pudiese con posterioridad desembocar en una incapacidad permanente o se haya producido la jubilación (ver este resumen de la web especializada “El consultor de los ayuntamientos”). En línea con lo anterior, parecería por todo ello lógica también su aplicación a los supuestos de fin de contrato laboral o fin de la relación de interinidad.

Sin embargo, la jurisprudencia ha analizado los distintos supuestos, y encontramos otras sentencias que limitan dicha posibilidad en aquellos casos en que una disposición laboral específica (en este caso un convenio colectivo) haya limitado el disfrute de los días de asuntos propios a una fecha determinada, hasta el 31 de enero del año siguiente en los supuestos analizados por entre otras las sentencias del TSJ de Castilla y León y del TSJ de Asturias

Personalmente, después de que las necesidades de servicio siempre hayan impedido disfrutar de sus permisos y licencias a compañer@s que se encuentran en las unidades con más carga de trabajo, me inclino por reconocer el derecho en su vertiente económica que suponga por lo tanto su cobro con independencia del plazo límite fijado para su disfrute. Lo contrario crea siempre una carga añadida para el personal de dichas unidades (que en ocasiones lleva a componendas de las indicadas en el punto 2 de estas notas para compensar lo que debía ser un pago claramente regulado).

Con la amplitud de derechos que pueden reclamarse y/o disfrutarse, cuesta comprender por qué se producen incumplimientos reitererados por parte de algun@s empleados públicos, pero para comprender lo incomprensible queda 2020 y siguientes… ¡Feliz Fin de año y Feliz año Nuevo!