Notas (X) sobre políticas públicas: “10 rinocerontes grises que debe asumir la función pública, pero no sólo ella”​

En primer lugar, creo que es recomendable cambiar el formato que uso habitualmente. Por ello trataré de ser más directo, partiendo del concepto de rinoceronte gris que explica su autora muy bien en el siguiente enlace como hecho previsible cuya solución no se asume (el día a día administrativo o el “siempre se ha hecho así” que todo el mundo conoce).

Por ello, aunque habrá cien yo propongo por lo menos 10 rinocerontes grises talluditos y bien criados ya:

1.- Reformular las OPE pendientes de convocar (incluso las ya convocadas, ¿Por qué no?)

Lo propuse inocentemente hace casi dos años en otras notas para la posible reorganización del personal con la finalidad de asumir la carga de trabajo de los servicios sociales en los ayuntamientos como medida imprescindible para asumir las competencias que tienen. Conviene decidir si es más necesario a partir de ahora las categorías de AP y C2 en la Administración Autonómica o estatal, o por el contrario debemos incrementar el personal de servicios generales (y sus distintas clasificaciones) en las áreas de servicios sociales/sanitarios: personal de ayuda en el hogar de ayuntamientos, personal celador, personal de limpieza en residencias de personas mayores, etc.

Por poner un ejemplo, el impacto de la crisis de la COVID, pero sobre todo del teletrabajo en la Oferta de empleo público gallega obligaría a replantearse si a corto plazo son necesarios los puestos y categorías convocados (en enlace como ejemplo la oferta para 2019). No hablo de un análisis presupuestario (que “tiene un análisis” también), sino las funciones que asume el personal que se ha convocado.

¿Es una decisión fácil? No, pero cambiar la normativa de función pública, el convenio colectivo de personal laboral, reorganizar personal en áreas que pierden volumen, etc, llevará más tiempo, del que no disponemos como Administración. Modificar ofertas o convocar otras plazas es posible, eficaz, y más rápido.

2.- La jornada laboral y el salario “habitual” de ciertos sectores

Trabajos de 8-10 horas (o más) por 900/1.000 euros netos. Ese ha sido el titular de prensa de las últimas semanas en una importante parte del sector de la Administración Pública que ha estado más expuesta al riesgo. Y las próximas semanas-meses no auguran la posibilidad de incrementos salariales muy notables. Por tanto, en determinados puestos habrá que actuar sobre la parte que sí es posible modificar. La jornada laboral de 8 horas en puestos intensivos en esfuerzo físico como el personal auxiliar de las residencias de personas mayores o residencias es necesariamente revisable. Incluso sin crisis sanitaria.

Debemos aprovechar el momento para plantear jornadas de 6 horas por el mismo salario que ya se cobra ahora (no hagamos “trampas”) en residencias y hospitales, al menos en determinados puestos. Mantendrá el empleo actual, pero además abrirá nuevas posibilidades de turnos/empleos. Dará también mayor calidad laboral, conciliación, etc. Porque seamos coherentes con el escenario actual, incluso sin el volumen de atención que ha exigido la COVID sólo alguien que no ha pasado por una residencia puede considerar que una persona trabajadora con 40-60 años puede asumir la carga de trabajo físico y emocional por más de 6 horas/día sin que su salud se resienta gravemente. Y si lo hace alguien menor de 40 años, destrozará su salud para cuando llegue a los 45.

3.- La jornada laboral y el teletrabajo

El teletrabajo ha llegado para quedarse. Pero no en la modalidad actual que tenemos en plena crisis. En esta crisis haces tu jornada, te llamas a las 18hs y contestas, te llega un mail a las 23hs y lo lees. Para el futuro de pasado mañana debe ser un teletrabajo eficiente, controlado y bien dirigido. Esto último condiciona también quién puede dirigir en las AAPP. Hay que decirlo y valorarlo ya.

Nadie negará hoy que obligar a residir a todo el personal en una ciudad es contraproducente en la gestión de pandemias. Las macrociudades son ¿imposibles? de gestionar sociosanitariamente con una calidad razonable. Los costes económicos se pueden asumir, pero las vidas no. Y obligar a todo el personal a viajar cuando puede hacer su trabajo correctamente desde casa es inaceptable en época de crisis sanitaria. Garantizando cierta presencialidad si resulta necesaria, por supuesto.

Es cierto que las empresas privadas del sector de atención sociosanitaria gestionan ¿mejor? y con mejores beneficios los grandes centros geográficamente concentrados, pero la rentabilidad ahora debe incluir el análisis de riesgos y pandemias (actuales y por venir). Centros punteros de investigación pueden reunirse en una ciudad de las TIC, pero si es de las TIC también podrá permitir el trabajo colaborativo a distancia salvo excepciones que no se nos escapan, ¿no?

 4.- Los edificios administrativos/hormigueros

En línea con lo anterior (teletrabajo, turnos alternos de presencialidad, etc), los edificios administrativos se nos van a quedar grandes, muy grandes. Como ejemplo, la Consejería de Hacienda en los últimos años ha iniciado una política de reforma de edificios que estaban infrautilizados para ahorrar en alquileres. Bien. Correcto.

Pero a partir de este momento la obras no iniciadas deberían exigir un análisis previo del impacto que el teletrabajo, la turnicidad, etc, van a tener a corto/medio plazo porque edificios con 5.000 empleados públicos simultáneamente en presencial son inviables o al menos no recomendables (¿puede una intervención entrar a valorar esta cuestión sin una modificación legislativa?).

5.- La compatibilidad y el personal pluriempleado

Siendo coherentes con los anteriores apartados y con la crisis de empleo que tenemos ya en muchos de nuestros hogares, ¿podemos seguir defendiendo la existencia de compatibilidad para varios empleos en las administraciones públicas? Evidentemente es necesario permitir/dar cobertura legal a situaciones de compatibilidad que garantizan la posibilidad de vivir dentro de un bienestar razonable.

Sin embargo, no podemos discutir que un paro lanzado al 20% conviva con empleados públicos que tienen dos empleos “compatibles” que les garantizan retribuciones netas anuales que exceden los 60.000 euros. El servicio público no puede permitirse que convivan tasas de paro por encima del 20% (ni del 5%), con personal que compatibiliza 2 o más puestos de trabajo en el sector público y privado (empresas consultoras, auditoras, despachos, creación artística profesional, spin off universitarias, etc). ¿Debería haber excepciones por “cargas” familiares, etc? Seguro, pero pocas y justificadas.

6.- La dirección Pública Profesional

Una administración permanece años sin evolucionar, pero nadie parece alterarse (por ejemplo, los hitos temporales que había que cumplir en la implantación de la Administración Electrónica). En cuanto se produce un cambio de Gobierno de igual o diferente o color, e incluso cuando sólo cambia la persona titular de la dirección general, hay nuevos proyectos buenos, pero también caen proyectos interesantes porque eran de “otros”. ¿Y la dirección pública profesional qué opina? Calla.

Autonomía. Independencia. Capacidad. La dirección pública profesional sin las anteriores características no existe. Y si no se garantiza, se pierde el impulso de la Administración. A punto de jubilarse, hablo bastante con compañeros y compañeras que aportan mucho aún. Pero sobre todo piden una cosa: debemos ser capaces de separar la decisión técnica de la dirección política. Y ésta última sólo puede conducir a la Administración hacia donde técnicamente esté motivado, y controlada dicha motivación.

7.- La formación, actualización, sexenios, etc. El perfil que viene del personal de las AAPP.

Algo ha fallado. Con estrépito. En el plano teórico la formación del personal de las administraciones ha estado financiada con millones de euros, y ha sido lleva a cabo por técnicos que han validado que se aprendía lo necesario. Esa formación que ha impartido la propia administración o sus contratas (incluidas las organizaciones sindicales o empresas con gran prestigio en formación que asumen parte de dicha formación), pero sin éxito.

A la hora de la verdad, hay personal en las AAPP que ha asistido a cursos de formación on line durante años, pero ha tardado ¿semanas? en adaptarse al teletrabajo, a la educación on line, etc. Y lo que es más grave, en muchos casos lo que más ha faltado es la iniciativa o voluntad para asumir los conocimientos necesarios para instalar un programa de acceso remoto. O para recibir los expedientes, o la parte que les corresponde tramitar, incluso a través del correo corporativo y trabajar en ellos para avanzar en la desescalada.

Y no olvidemos que por el camino se han pagado millones de euros en sexenios, complementos de conocimientos informáticos, promoción profesional por comisión o LD, justificando dicha promoción en la aptitud y conocimientos de las personas elegidas. Todo para ver cómo en 2 meses de crisis la aportación de algunas personas (incluso aquellas consideradas personal directivo) se ha limitado a uno o dos correos. La responsabilidad en una administración pública, el correcto desempeño, no sólo es firmar, y menos con bolígrafo.

Para finalizar, no sólo hay rinocerontes grises en la función pública. Hay otros interesantes pero relacionados con las administración que también podemos citar:

8.- El impacto sobre el escenario presupuestario (no sólo el gasto cambia la economía):

Como caerá alguna crítica u observación desde el punto de vista del equilibrio presupuestario, ya adelanto que en una economía como la española donde conviven durante décadas tasas de paro superiores al 10% y un PIB oculto de aproximadamente un 20% del total, la solución a esta y a muchas crisis pasará también por el “lado de los ingresos”. La contracción del gasto más allá de cálculos razonables, podría ser un parche con efectos sociales demoledores.

Es imprescindible que culturalmente (sí, culturalmente) asumamos un cambio que repercuta en nuestra economía de forma más importante que la interesante capacidad de recaudación de las administraciones tributarias. Se han perfeccionado sistemas, aplicaciones,… pero el ingreso sigue demasiado oculto, en una cantidad inaceptable.

Dos meses sin casi pagos en efectivo, sin posibilidad casi real de pagar al margen de los sistemas fácilmente controlables porque los billetes eran fuente de posible contagio, no es representativo de un mejor control. Igual que las estadísticas de menor actividad delictiva con un estado de alarma no son fruto (no sólo al menos) de la eficiencia policial. Es necesario aflorar la actividad no declarada cuando ya no haya pandemia ni estado de alarma, en mayor medida si pretendemos instaurar una renta mínima estatal o europea que asista a aquellas familias que no disponen efectivamente de ingresos.

9.- Las subvenciones para la internacionalización de productos o la inversión interna. El equilibrio es (im)posible.

Hemos dedicado los períodos de aparente bonanza, en línea con lo que los mercados demandaban, a competir para la posible internacionalización de nuestra economía. Hemos competido mejor o peor según los sectores, pero es cierto que hemos invertido en internacionalización quizás más que en reforzar/garantizar la producción interna.

Hemos puesto la capacidad de producir donde era más barata, y hemos esperado los dividendos para invertir más. Y el mercado se ha cerrado por la pandemia. Y nuestra capacidad de producción interior no era tan fuerte, ni suficiente.

Seguro que es un análisis simple. Pero será igual de simple la solución si nuestra actividad de fomento de ahora en adelante intenta subvencionar sólo lo que se produce dentro de nuestras fronteras. Somos Unión Europea para la bueno, y para lo más bueno. Habrá que poner en marcha de nuevo sectores estratégicos, pero no podemos subvencionar los productos que no lo necesitan o que compiten con mercados incipientes de países en vías de desarrollo (Unión Europea y su acción exterior, caladeros de pesca que sus países reclaman, todo lo que suponen las normas europeas)

10.- La vuelta al rural y las ciudades sostenibles sociosanitariamente.

Y por último, un concepto (sí, el concepto) y una intuición.

Una intuición en cuanto al desarrollo de los movimientos poblacionales de los próximos meses/años. ¿Y si la vuelta al rural que algunas personas pedían es más posible con el teletrabajo y los efectos psicológicos de la pandemia? Muchas personas (más de las que económicamente podrían) han dicho durante estas semanas “vuelvo al rural con casa y terreno”, ni una pandemia más en un piso, y otras frases parecidas.

Aplicado a Galicia, donde el 99% de las personas tenemos una villa, pueblo o aldea a las que volver, ¿cuál es el efecto que ha tenido sobre la expansión/contención de la pandemia la existencia de la tan temida dispersión poblacional? ¿Cómo de importante ha sido la existencia de hospitales de ámbito comarcal (en Verín que es mi villa) para la gestión adecuada de la pandemia? Será bueno tener datos cuánto antes, pero la sensación es que han tenido una importancia capital.

Sí, ya sabemos que menos contagio ahora supone una posible mayor vulnerabilidad más adelante. Y también debemos saber que el rural envejecido es como una residencia de personas mayores virtual, en la que un virus como el actual y que se extienda tendría efectos catastróficos. Pero la crisis sanitaria ha sido ahora y el tiempo que ganemos ahora para gestionar bien lo que venga es necesario. Y la existencia hospitales en el rural gallego se antoja muy relevante. No centros punteros, evidentemente. Pero sí suficientemente dotados.

Todo ello para alcanzar en el plazo más corto posible un concepto que se ha revelado más importante que cualquier otro en tiempos de crisis sanitaria: la población (ciudad, villa, pueblo, comarca,…) sostenible sociosanitariamente.

Notas (XXIX) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Licitación de la gestión centralizada de tesorería. Y cash pooling, sí, también”​

En crisis como las actuales de la Covid o en las previas que también tuvieron un componente económico, algunas personas dentro de la Administración echaron en falta un análisis de la gestión de la tesorería de las grandes Administraciones Públicas más allá de la gestión de descubiertos y/o de las tensiones de liquidez. Las preguntas “a toro pasado” para algunos fueron:

– ¿cómo puede ser que acudiésemos a los mercados con la que estaba cayendo si había “colchones” de tesorería ocultos en algunos entes y organismos públicos?

– ¿Cómo se acumulaba tesorería “parada” en algunos entes que no ejecutaban presupuesto durante la crisis (la obra pública no imprescindible a menor ritmo en algunas áreas, el sector turístico o las inversiones rurales que sólo se retoman tras un lapso más o menos largo?

Responder que se desconocía su existencia en una administración pública pequeña sería temerario, pero presuponer que en una administración de medio-gran tamaño esa ignorancia era buscada quizá sea igual de temerario.

La mejorable gestión en el ámbito financiero era y es una realidad que pocas administraciones han intentado o sabido atajar. El análisis del tiempo de pago de las entidades, habilitaciones de pagos, etc, la adaptación de dichos plazos a los flujos financieros de la Administración, es un estudio quizás sencillo pero que choca con la rigidez administrativa, y con un sector como el financiero/bancario, especialista en conocer (¿explotar?) las debilidades de la Administración. La crisis de financiación y deuda ya olvidada debería habernos enseñado mucho, pero hemos aprendido muy poco quizás para lo que vuelve.

El modo de gestión Jandi como analogía rudimentaria, heredero del modo Benigna, es un homenaje más que merecido a la sabiduría de mi madre, pero sobre todo de mi abuela, en la gestión de la tesorería familiar (y un homenaje a los nombres de mi familia, que tienen todas las letras del abecedario).

Una gestión centralizada, con el control de la tesorería y por tanto de la financiación del día a día, pero también de las decisiones de inversión y gasto a medio y largo plazo. Eso es el método Benigna y Jandi. Eso es una parte del cash pooling. Y personal gestionando con conocimiento y responsabilidad, también lo es. Mi abuela Benigna, una mujer expulsada del colegio con 13 años por ser muy alta para su edad, casada con 18 con un hombre 12 años mayor que ella. Sin salario mensual pero con el control casi total. Con tics comprensibles por una educación diferente, una vida diferente. Esa mujer esperaba a la puerta el día de cobro y retiraba de las manos de mi abuelo todo lo necesario y calculado para comida, estudios, gestión ordinaria de la pareja y sus tres hijos. Durante años, como mi madre Jandi, condicionó de forma medida y correcta la voluntad de despilfarro ¿keynesiano? del resto de la familia (con el refranero “hay que dar y tener para que te vengan a ver” se zanjaba cualquier exceso).

1.- Pero ¿qué es la gestión centralizada de tesorería o cash pooling?

Más allá del análisis familiar, que como homenaje quizás no aporta técnicamente al artículo, el cash pooling es un mecanismo de gestión centralizada de la tesorería que tiene una tradición ya consolidada en algunas Administraciones Públicas autonómicas, en particular en Euskadi y Cataluña. Ésta última en mayor medida, desde el año 2006 y una vez detectadas las necesidades de mejora del sistema de financiación y las recomendaciones que por entonces transmitía en esta materia el FMI, se propuso implantar el cambio de la gestión de tesorería de la Generalitat. En una primera licitación, las empresas adjudicatarias fueron en abril de 2007:

– La entidad Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, el 50% del importe global de operaciones.

– La entidad Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, el 30%

– La entidad Caja de Cataluña, el 20%

De esta experiencia, un artículo de 2010 de dicha Administración (Isabel de Diego Levy-picard) relata de forma completa y con abundancia de grágicos comparativos interesantes la puesta en funcionamiento del sistema y sus posibles ventajas e inconvenientes. No es sólo la gestión de pagos, es la mejora de mecanismos y condiciones de endeudamiento, el cambio de la política de financiación de forma casi total.

Para completar la información del sistema, la Administración catalana mantiene on line una completa información práctica para la adaptación contable de sus entidades (si bien no actualizada más allá del SEC95, pero eso ni siquiera supone crítica alguna).

Para la gestión de dicha prestación se licitó sucesivamente el contrato con un horizonte temporal de ejecución variado. Ya en el año 2010 su duración se fijaba en 3 años como se puede comprobar en la licitación publicada en el BOE y en años sucesivos la informa se recoge ya en el perfil de contratante de la Generalitat (años 2015, 2016, 2017).

Pero esta gestión centralizada de la tesorería externalizada en determinadas entidades tiene también unos costes:

  • un coste claramente cuantificable económicamente (la información del período 2016 – 2018 indicaba un coste por año de 1,5 millones de euros)
  • unos costes de formación y adaptación de personal administrativo (que suelen ser menos cuantiosos pero de más díficilasunción en ocasiones)
  • un coste/riesgo de monopolio o secuestro de la prestación o servicios. De igual forma que en el sector tecnológico, cuando la Administración contrata algo tan específico y que condiciona a sus necesidades concretas (a veces no tan necesarias) este coste es el más peligroso porque secuestra a la Administración para períodos mucho mayores que los que se fijan en la licitación. Los licitadores que concurren lo sabe y ofrecen prestaciones específicas (antes o en la propia licitación que condicionan el servicio licitado y garantizan una duración estimada mayor que permite que amorticen sus ofertas).

2.- La contratación actual de la prestación de cash pooling, ¿externalizar o autoprovisión de la prestación?

Si puede ser buena/conveniente esta prestación en épocas de bonanza, se podría convertir en una prestación crítica en épocas de crisis como la reciente y la que previsiblemente (evidentemente más bien) se plantea ya. No sólo la crisis sanitaria, que es algo a lo que nos enfrentamos por realidad aplastante, sino la crisis de endeudamiento que puede producirse.

La prima de riesgo que tanto nos golpeó en el año 2008 aún no ha aparecido como motor de crisis (se mantiene más o menos estable), probablemente porque los cálculos de una crisis sanitaria aguda de 2-3 meses ya habían sido descontados por los mercados para cada país (y qué duro suena decir eso), y porque la liquidez existente en las reservas estatales y particular no da tanto margen de “oscura” maniobra e intereses como a finales de la década de los 2000. Pero eso puede cambiar en los próximos meses, dependerá en gran medida de las decisiones que adopten los gobiernos y la capacidad de adaptación de sus administraciones (el control de los mercados excede estas notas).

¿Qué pasará en los próximos meses? Es a lo que la administración y los economistas que trabajen para ella deberán enfrentarse (u no a posteriori que eso lo hace cualquiera, con todo el respeto).

Desde el punto de vista de este apartado, la idea es valorar brevemente cómo se ha contratado recientemente la prestación de gestión centralizada de tesorería. En su licitación de 2017, la Generalitat catalana convocó una licitación de un contrato privado de gestión de la “Teorería Corporativa” que adjudicó a Caixabank S.A. en un 66,85% del volumen de operaciones y en un 33,15% a BBVA S.A., entidades que con otras denominaciones ya resultaron adjudicatarias diez años atrás que fueron las únicas que se presentaron.

La licitación se produjo al amparo del anterior texto vigente en materia de contratación pública, como prestación incluida en la categoría 6 del anexo 2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP). Se trata de unos pliegos complejos, que recogen las distintas prestaciones contempladas y una serie de criterios de adjudicación que buscan obtener como es siempre deseable la mejor oferta posible en cuanto a la gestión de tesorería, los costes de financiación, los gastos de operativa transaccional, etc (cláusula undécima de os pliegos).

Como dato en relación a la modificación del funcionamiento de la administración y su personal, esta contratación prevé un “b) Horario de cobertura del servicio de Cash-pooling (para la tramitación de modificaciones de límites, envío de ficheros y atención telefónica por autorización de operaciones) será de 8:00 h a 19:00 h, ininterrumpidamente, de lunes a viernes”. Lo que no escapa a nadie es que del otro lado, en la Administración, también tiene que haber alguien… ¿no?

Además, como particularidad lógica en las administraciones públicas y su capacidad para asumir sólo progresivamente ciertos retos, se prevé la incorporación sucesiva de entidades públicas al sistema, lo cual evidentemente también condiciona la oferta a presentar y las perspectivas de negocio de las empresas licitadoras.

Por último, para evitar una extensión excesiva de las notas, conviene indicar también que una de las barreras que habitualmente se señalan por los licitadores para acceder a determinadas prestaciones, la solvencia, en este contrato se plasma en acreditar un volumen mínimo de 1.050.000 € durante el año de superior ejecución de los últimos cinco años en servicios de naturaleza igual o similar, en el sector público o en el sector privado. Para una prestación tan poco habitual en nuestros días un volumen elevado de operaciones (aunque puedan ser privadas) supone una ¿lógica/inasumible? condición. ¿Menos solvencia permitiría mejores ofertas o más concurrencia en este sector?

3.- Y por último y como siempre más importante, ¿cómo hacemos desde intervención el control del cash pooling?¿Qué han dicho los órganos de control interno y externo?

Partiendo de que la Fundación Fiasep premió en 2010 a la Intervención General de la Generalitat hace 10 años por su análisis del “Sistema de cash pooling de la tesorería corporativa de la Generalitat y de las entidades públicas”, en la fecha actual deberíamos tener conocimiento suficiente del sistema.

Sin embargo, el análisis de los órganos de control externo de distintas administraciones se ha limitado a menciones genéricas y análisis de resultados financieros pero no tanto de la posible eficiencia o no del sistema (el informe del Instituto Vasco de Finanzas de 2012, el informe de la Sindicatura de Comptes catalanas sobre la cuenta anual de la Generalitat de 2015 o informes específicos sobre algunas entidades a lo largos de los años 2007 y siguientes, etc). Es el informe 18/2017 de la Sindicatura de Comptes en el análisis de Ifercat (entidad gestoras de infraestructuras ferroviarias) en los años 2011-2014 el que recoge un análisis algo mayor de las implicaciones del uso de cash pooling desde el punto de vista de entidades adheridas al sistema.

En Galicia, que debería ser lo que conozco algo mejor, en el año 2007 o 2008 un compañero licenciado en matemáticas (que en intervención habemus gente de todo tipo) planteaba la opción como una posibilidad más que evidente de mejora de gestión con una rentabilidad económica y de gestión interesante. Analizado y cuantificado. A mi, como licenciado en derecho con aires de sabelotodo y recién incorporado a la administración, la idea me parecía muy interesante, pero no debió cuajar “hacia arriba”.

Por todo lo anterior, tenemos semanas y no meses en las Administraciones Públicas para valorar cómo vamos a asumir la recuperación económica de esta crisis (que también será recuperación social y sanitaria) y cómo vamos a enfrentarnos a las turbulencias económicas que ya están presentes y se acrecentarán. Por ello, ¿puede ser la gestión centralizada una opción?¿a nivel estal?¿A nivel autonómico?¿A nivel provincial con la coordinación de la Tesorería de los pequeños municipios por parte de las diputaciones? O desechemos esa coordinación y análisis previo, y al mercado con una barquita frente a las olas de 12 metros.

El modo Benigna/Jandi de gestión ha superado muchas crisis ya. No nos ha hecho ricos porque no era su finalidad, pero ha intentado garantizar nuestra salud… financiera. Porque la salud no se compra, pero sí se intenta garantizar su financiación y la de todo el sistema.