La Base de Datos Nacional de Subvenciones – BDNS no sirve para (casi) nada. Pero, ¿podría ser útil?

Se termina el año 2021 y el Gobierno de España recibe un nuevo libramiento de Fondos #NextGenerationEU por haber cumplido toda una serie de hitos.

Se termina el año y los #OCEX se reúnen en Santiago de Compostela entre otras cuestiones para analizar cómo va a ser el control de los nuevos fondos. Y como diría el Comic de Asterix y Obelix también se ha colado algún «irreductible galo no OCEX». Servidor había presentado una comunicación con un nombre muy rimbombante pero con una finalidad ilustrativa acerca de lo lejos que están los sistemas de control de ser una de las prioridades de las distintas administraciones.

En particular, y dado que la comunicación confío en que se publicará en su momento, aprovecharé las últimas «notas» del año 2021 (salvo novedad) para criticar lo máximo posible la Base de Datos Nacional de Subvenciones. Lo haré para ver si alguien se ofende y la mejora. Y lo haré para ver si alguien de la Comisión Europea, OLAF, ECA,… o incluso de la IGAE como responsable de la máquina, lo lee y decide que el control de la concurrencia de ayudas es un hito que está muy lejos de cumplirse.

En esta línea, el artículo 22 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia introduce la obligación para los EEMM de compilar en un formato electrónico único y en una base de datos los siguientes elementos:

a. Nombre del perceptor final de los fondos.

b. Nombre del contratista y del subcontratista

c. Nombres, apellidos y fechas de nacimiento de las personas físicas o jurídicas que sean los propietarios o que tengan el control de la persona jurídica perceptora de los fondos o del contratista

¿Y cómo lo hacemos/haremos para cumplir? Como introducción diré que el instrumento estrella, la BDNS, lleva cuatro años en funcionamiento, pero no funcionando.

¿Cómo lo puedo afirmar? Diría que aprox. el 90% de las personas que trabajan con subvenciones en la administración nunca han accedido (en las actividades formativas en que participo hemos podido comprobarlo, aunque no hay «estadísticas oficiales»). Y para confirmarlo, simplemente he realizado una serie de rudimentarias pruebas que recomiendo a cualquiera que asuma una auditoría de los sistemas de información de las AAPP o a cualquiera que quiera garantizar la fiabilidad de sus propios sistemas de control (yo lo hago). Usémosla, pero sepamos sus posibilidades y limitaciones, y aprovechemos para completarla.

La propia base ya informa además que su información sólo está disponible en los 4 años siguientes al año de concesión (art. 7.8 del RD 130/2019) para personas jurídicas, y sólo durante el año siguiente para personas físicas. Esta limitación, en el escenario de Marcos de Financiación presupuestarios europeos de hasta 9 años de vida limita enormemente la utilidad de la BDNS y obliga a comprobaciones imposibles en personas físicas.

¿Qué hacer para evitar estas limitaciones? Descargas masivas periódicamente para construir nuestra propia base, posibilidad que veremos más adelante que son…. difíciles

¿Habilitación legal para la confección de bases de datos propias? La misma que nos atribuye el control de la no concurrencia de ayudas.

Vaya por delante que no soy ningún experto programador, aunque mi hija de 10 años cree que esa puede ser mi profesión, por lo que deberán disculpar los errores conceptuales y agradezco que aporten todas las mejoras que crean oportunas cuando lean las «chorra pruebas» realizadas:

PRUEBA 1.- Integridad de la información de terceros:

¿Es la información de terceros fiable? No lo suficiente. Si consultamos por NIF (dato único) nos sorprende con hasta 6 o 10 denominaciones diferentes para el mismo NIF. ¿Por qué? Porque la BDNS no bene de una fuente única que contrasta los terceros como debería, sino que cada cual puede subir los datos con la denominación de su propio sistema contable (si lo tiene, que hay municipios muy pequeños).

No sólo eso, algunas denominaciones contienen caracteres que no se permite en la opción de búsqueda (que sólo pueden ser alfanuméricos), pero sí se devuelven como resultados de denominación.

Al menos, al buscar las ayudas por cualquiera de los términos aceptados, el resultado de ayudas parece ser el mismo (y digo parece porque he hecho sólo algunas pruebas).

¿Aporta la base información sobre empresas vinculadas, matrices y filiales, etc? No. ¿Por qué? No se ha considerado procedente.

PRUEBA 2.- Consulta masiva de ayudas concedidas

La consulta masiva de ayudas concedidas, sin filtros de NIF de beneficiario ni administración concedente (ni cuantías porque no permite) se presenta en una pantalla que permite visualizar hasta 200 concesiones en un formado de listado terrible pero que en muchos de los días obligaría a ver 500 páginas sucesivas.

Permite ordenar los datos de menor a mayor o alfabéticamente para cada columna de información, pero es tan poco «atractivo» que a la media hora viendo información te levanta dolor de cabeza.

¿Pero puedes descargar la información?

PRUEBA 3. DESCARGA MASIVA DE AYUDAS CONCEDIDAS

¿Puedes descargar la información? Puedes, pero… con un límite máximo de 10.000 registros. Por poner en contexto la funcionalidad, cada día del mes de noviembre se publicaron entre 5.000 y 15.000 registros.

Es tan triste que cuando intentas descargarlo en formato pdf te informa de que no puedes superar los 10.000 registros y que pruebes con formato csv…

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Y cuando pruebas con formato csv… ¡sorpresa! Tampoco lo permite. ¿Técnicamente es posible? Por supuesto. Pero no se quiere permitir

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¿Y qué sucede cuando algún día se superar los 10.000 registros? Pues que artesanalmente debe usar «ctrl» y el puntero para seleccionar y deseleccionar organismos y poder así descargar algo menos de 10.000 registros y el resto.

PRUEBA 4.- Verificación de cumplimiento de fechas de «subida» a la BDNS (y de otras fechas relevantes)

Otra en la frente. La comprobación de los plazos fijados en el Real Decreto 130/2019 permiten verificar que las fechas límites (como regla general mes siguiente a la fecha de producción del acto administrativo) no se cumplen. Ni por días, ni por meses, ni por años.

Hay entes que no están publicando las ayudas, otros que tardan meses en hacerlo, desvirtuando en cualquier caso la posibilidad de usar la BDNS para comprobar la concurrencia de ayudas.

Además, la fecha que identifica la BDNS como «fecha de resolución de concesión», puede ser tanto la fecha del documento de resolución, la fecha de envío a la BDNS, la fecha de subida,… pero en muy pocos caso la fecha legal de «publicidad/notificación» de la resolución de concesión. Y ésta última es la relevante para analizar concurrencia, incumplimiento de obligaciones de comunicar otras ayudas, etc.

PRUEBA 5.- Efecto disuasorio con la publicación de sanciones y/o reintegros

No se publican sanciones ni reintegros. ¿No lo hay? Evidentemente sí los hay, pero como el artículo 63.3 de la Ley 38/2003 lo configura como potestativo en cuanto a las sanciones, no hay ninguna publicada. La opción de publicar los reintegros ha debido quedar para la siguiente «mejora» de la BDNS. De momento, la búsqueda de información sobre sanciones en los 4 años de vida de la BDNS devuelve el siguiente resultado:

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PRUEBA 6. Verificación de concurrencia de ayudas, gastos duplicados, fraude

Como ya expliqué en la presentación de la comunicación, esta aplicación debería permitir el cotejo de información rápida y veraz. Y eso ya hemos visto que no es posible o fiable. Pero además, deberíamos aprovechar la oportunidad para extender el control a la concurrencia, no ya de ayudas, sino de gastos. Ahí está el fraude. En los proveedores que se reparten mercado para inflar precios en sector más subvencionados, en facturas de beneficiarios que se presentan a Diputaciones y Comunidades Autónomas, pero también a distintas Comunidades Autónomas, porque los gastos en Innovación no están pegados al suelo como las inversiones tradicionales.

¿Sirve para esta finalidad la BDNS? Ni está, ni se le espera. ¿Está la interoperabilidad y coordinación entre AAPP supliendo estas limitaciones? Ni está, ni se le espera.

La Diputación de A Coruña a través de su plataforma de gestión de ayudas «Subtel» impone a los beneficiarios que suban los datos de las facturas que se subvencionan.

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Ese trámite nos permitiría a todas las AAPP controlar el fraude mediante la gestión de datos. ¿De millones de datos? Sí, pero para eso están los robots, las aplicaciones informáticas,… y las cabezas pensantes. Tenemos sistemas de facturación electrónica que no son más que bases de datos que igual sirven para contratación pública que para subvenciones. Y esos datos permitirán cruzar y detectar fraude, permitirán analizar valor de mercado, acuerdos de colusión, conflictos de intereses,… Vámonos de una vez al control del siglo XXI.

Todo lo anterior para concluir, como escribí en la conclusión de la comunicación y como dije ayer en la breve presentación: nosotros debemos modernizar nuestros controles, porque los expertos y/o reincidentes en fraude se modernizan rápido y bien.

Gestión y control de subvenciones (II): «3 cuestiones discutibles en la gestión de subvenciones y el olor a napalm del BOE»​

Debo empezar admitiendo que me encanta el “olor a napalm” del BOE de los sábados. Y ya en agosto… es insuperable y te despierta del letargo vacacional. ¿Por qué? Al igual que en otros boletines de AAPP es el día en el que a veces algún incauto/a publica joyas con la esperanza de que pasen desapercibidas. Pero no… Y además si la información permite analizar extremos discutibles de la gestión de subvenciones que puedan resultar de provecho, mejor aún.

Es evidente que las cuestiones que se pueden discutir son muchas, pero hoy el menú propuesto será el que sigue:

1.- La excepción a la concurrencia y el “papel todo lo aguanta”. El BOE de 3 de agostonos regala un ejemplo práctico inmejorable. Recoge la concesión de una subvención directa basada en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003 General de Subvenciones que tiene su equivalente en las distintas normativas autónomicas y bases de ejecución de las corporaciones locales.

Razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras causa debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pública permiten exceptuarla y entregar fondos públicos sin concurrencia. En este supuesto concreto se ha utilizado para conceder 180.250 euros al AMPA del Centro de Educación Infantil del Ministerio de Fomento. Las razones que recogen el expediente son “la ayuda viene otorgándose plurianualmente (…) garantizando su continuidad, que, de otra forma, se vería comprometida”.

El papel NO lo aguanta todo. Si analizamos la justificación con cifras “comparables” (de las que por mi experiencia de los pasados 4 años puedo dar algo de información adicional):

¿Qué supone una subvención directa a un AMPA de un centro con, datos oficiales, entre 150 y 170 niños/as? Más de 1.000 euros de subvención de gastos por cada hijo/a que asista. Habiendo gestionado un Anpa que recibe en subvenciones en su mejor escenario 20.000/25.000 euros a repartir entre 500 niños/as socios, podemos casi garantizar que concluir la viabilidad es una justificación “discutible” (más si tenemos en cuenta que los gastos de un AMPA con 500 niños en actividades y 300 en comedor rondaban los 250.000 euros anuales).

Laboralmente además, debemos distinguir los derechos de las prebendas (ver acepción nº4 de la @RAEinforma), distinción que en la Administración es clave, y que en muchas casos “beneficia” sólo a determinado personal y no todo.

Y las prebendas no se deben subvencionar, y mucho menos amparadas en el artículo 22.2.c). Los viajes que paga la Administración sin una finalidad de interés general, los fondos de acción social que siguen sin publicar sus beneficios en los portales de transparencia, etc. Todo ellos fomenta la pervivencia de una visión de una Administración del S.XVII en algunas ámbitos y la existencia de personal de primera división y de segunda regional.

2.- Los presupuestos de las actividades a subvencionar no son cifras aleatorias

Hemos comprobado durante años, décadas ya, que si el presupuesto máximo para una subvención no está tasado y vigilado, la invitación al fraude está garantizada. Con tantas personas con sobrados conocimientos de economía en búsqueda activa de empleo, las AAPP aún aceptan solicitudes con proyectos cuya viabilidad es imposible, con cifras de beneficios infladas a la búsqueda de una mayor subvención. Además, en ocasiones se fijan compromisos de mantenimiento imposibles de asumir lo que lleva a negocios fallidos, reintegros inviables,…

Todo produce en muchas ocasiones una “invitación” a presentarse a proyectos poco valorados y cuyas expectativas se verán frustradas por muy bienintencionadas que puedan ser. Por no hablar de los especialistas en intentar el fraude que están al acecho.

El presupuesto, el proyecto, la idea que se recoge en las solicitudes debería ser por ello un extremo vital en las convocatorias. El artículo 23.5 de la LGS permite requerir su subsanación, para que la instrucción que fija el art. 24.3.b) de la LGS sea real, sobre criterios objetivos y claros (no sólo la LCSP exige esto), y no un paripé que no respalda ni un excel de reparto de puntos.

El problema en muchas AAPP es que las unidades gestoras de grandes volúmenes de ayudas/subvenciones suelen estar infradotadas y por tanto con personal quemado lo que las convierte en un destino poco solicitado y en tierra quemada para la gestión eficiente. Es evidente el avance que los medios telemáticos ha supuesto para la solicitud y gestión de ayudas, eliminando las toneladas de papel (en muchos casos innecesarias) que generaban las Administraciones , pero ello debe repercutir en un mayor análisis previo a la concesión.

Además la tramitación e inicio de las convocatorias se ralentiza 4 meses con la apertura y con el cierre del ejercicio, los meses vuelan y todo se concentra en 3-4 meses de gestión imposible.

En conclusión, las subvenciones “a fondo perdido” no existen, nunca existieron. Sólo la falta de calidad en la gestión o control de las ayudas puede llevar a pensar a los beneficiarios que era (¿son?) una práctica consolidada en las AAPP.

3.- Contratar y/o subcontratar y sus límites

El artículo 29 de la LGS y sus redacciones autonómicas y municipales análogas también plantea no pocas discusiones (porque casi siempre redactamos mal y vamos sumando párrafos y matices que lo complican todo). Recoge la posibilidad de subcontratar las actividades, total o parcialmente, para pasar después a fijar todos los límites y porcentajes, requisitos, que siendo excepciones vienen a ser casi siempre regla general.

Pero primero debemos aclarar que una academia que adquiere materiales para dar un curso de formación no subcontrata, sino que contrata, es decir, incurre en gastos para realizar por si mismo la actividad subvencionada en los términos del apartado 1.

Es un ejemplo, pero exige distinguir que se subcontrata sólo cuando siendo la actividad propia de sus competencias, decide que la haga un tercero, empresa o profesional. Si le han concedido una subvención para dar tres módulos de formación y contrata la realización de uno de ellos con otra academia o profesional, está subcontratando, y se le aplicarán los límites de los apartados 2 y 3 del artículo. En particular, para mejor comprensión, propongo leer y redactar el apartado 3 tal como sigue: “Cuando la subvención sea superior a 60.000 euros y la actividad subcontratada exceda del 20% del importe de subvención…”, porque de lo contrario hay quien entiende que sólo si subcontratamos más de 60.000 euros hay que cumplir los límites de dicho apartado, y no parece esa ser la finalidad de la LGS.

Por último, aunque el artículo 28 da para mucho más, entiendo que su apartado 7, aunque el artículo se titule “Subcontratación de las actividades subvencionadas por los beneficiarios” (¿los beneficiarios subvencionan o subcontratan? y la importancia de saber ordenar las palabras), resulta aplicable en general, tanto para el supuesto de contratación como el de subcontratación.

Esto supone que los límites del apartado 7, y en concreto la imposibilidad de concertar total o parcialmente las actividades con personas o entidades vinculadas con el beneficiario (salvo con los requisitos tasados) se aplicarán en todo caso. La LGS no lo limita a la subcontratación sólo porque habla de actividades y no sólo de gastos, y porque es el espíritu de la norma y en concreto del artículo que no se incluyan sobrecostes (apartado 2, párrafo 2º), que es lo que persigue el control sobre entidades vinculadas tanto en la subcontratación como en la contratación.

Para otro día quedará recomendar que para cumplir con los límites del artículo 28.7 la BDNS recoja la información actualizada de que empresas, personas, beneficiarios de ayudas y/o subvenciones están incursas en las prohibiciones del artículo 13 y cómo debe tratarse la información necesaria para que esa base esté algún día completa (prohibiciones de percibir subvenciones, prohibiciones de contratar, concursos, resoluciones administrativas de la letra h, etc), porque así es como resulta posible cumplir con lo previsto en dicho apartado.

Cerrado el día de olor a Napalm en el BOE. Hoy recomiendo la lectura de la convocatoria de Registradores/as de la Propiedad,… y el posible debate sobre el acceso de acuerdo con principios de igualdad, mérito y capacidad cuando las limitaciones económicas personales y familiares impiden de raíz dicha posibilidad (¿o será posible justificar subvenciones a personas opositando con base en el art. 22.2.c?). Los recursos económicos familiares marcan el nivel de acceso a la Administración (salvo enormes esfuerzos de personas sin recursos suficientes que obran “milagros”).

Pensaba escribir sobre al menos 5 cuestiones esenciales y me he quedado en 3, por lo que habrá que continuar en futuras notas.