Como paso intermedio a arrancar una «sección de notas» sobre políticas públicas más transversal que la actual de contratación e intentar mantenerlas al menos otros seis o siete meses, creo interesante tratar de nuevo la contratación pública analizando la posibilidad de adelantar (y por tanto agilizar) la tramitación de los expedientes con imputación del gasto «contra» el presupuesto del ejercicio o ejercicios siguientes.
Más en concreto, acentuando la relación que esta posibilidad puede tener sobre la preparación de los presupuestos de las entidades locales al adelantar la información económica que pueden incorporar a sus presupuestos en forma de subvenciones de naturaleza capital y/o corriente.
Mucho más importante resulta aún la agilización de los expedientes de contratación en períodos como el del primer cuatrimestre del próximo ejercicio 2019 en aquellas Comunidades Autónomas que como Galicia celebran un proceso electoral en sus municipios. Mucho de lo que en las entidades son obras de ese período, están condicionadas por la certeza de una subvención estatal y/o autonómica más allá de los fondos a transferir por ley. Subvenciones cuya tramitación se inicia tarde condicionada por las operaciones de cierre del ejercicio presente, condicionadas por la lentitud en ocasiones de los servicios públicos, o por lo que «toque» cada año (un concurso de traslados, varias jubilaciones coincidentes,…).
Las noticias «demasiado catastrofistas (y/o quizás interesadas)» sobre la paralización de la Administración como consecuencia de la nueva Ley de contratos, cuando la verdad podría de ser una cierta resistencia o resistencia cierta de un porcentaje de las personas dentro de los sectores afectados (Administración y contratistas) a algunas novedades de la Ley impuestas por la directiva comunitaria y por la necesidad de combatir malas prácticas y corrupción.
1.- Pero, ¿qué es la tramitación anticipada de gasto (T.A.G)?
La TAG, cuya completa explicación desde el punto de vista presupuestario excede de la presente nota, es en síntesis la posibilidad de tramitación especial de los presupuestos de las Administraciones Públicas por medio de la cual adelantamos los expedientes administrativos que deben imputarse al ejercicio siguiente. Es un matiz al principio de anualidad presupuestaria e imputación al presupuesto vigente de los expedientes que se tramitan.
Con un sencillo ejemplo práctico quedará claro: si el contrato de limpieza de una residencia de personas mayores finaliza el 31 de diciembre de 2018, y la Administración competente no pudiese asumirla con medios propios (art. 28 de la Ley 9/2017 «Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación), y estuviese obligada a esperar al 1 de enero para poder imputar el expediente al presupuesto de 2019 aprobado en los últimos días de 2018, posiblemente hasta marzo no tendríamos legalmente con medios externos la limpieza de dicho centro (sin perjuicio de la opción que ahora recoge el artículo 29.4 de la ley, y de otras posibilidades incorrectas y habituales).
Esta posibilidad de tramitación anticipada del gasto surge en estos días con fuerza como consecuencia de que en la normativa vigente la tramitación anticipada de gastos «sólo» puede realizarse con posterioridad a la remisión al Parlamento del proyecto de presupuestos de cada año, alrededor del 20 de octubre de cada año (en Galicia, artículo 52 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1999, de 7 de octubre).
No es la única opción porque por ejemplo la normativa de subvenciones de Galicia abre la puerta a iniciar la tramitación anticipada de gastos antes incluso de la aprobación del proyecto de presupuestos. En concreto el art. 25 del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia.
Si bien es una posibilidad teórica que casi 10 años después aún no ha sido explorada en la práctica autonómica, el artículo 25.1.b) del decreto citado prevé realizar una convocatoria de ayudas y/o subvenciones «en un ejercicio presupuestario anterior a aquél en que vaya a tener lugar su resolución» cuando «(…) exista normalmente crédito adecuado y suficiente en los presupuestos de la comunidad autónoma para la cobertura presupuestaria del gasto. A estos efectos se entiende que existe normalmente crédito adecuado y suficiente cuando en los tres últimos ejercicios el importe de los créditos aprobados por las respectivas leyes de presupuestos es, en cada uno de los ejercicios, igual o superior al que resulte de añadir al importe de la convocatoria el total de los compromisos existentes a la fecha del inicio del expediente y referidos al ejercicio en el que vaya a tener lugar la resolución».
Es una normativa de 2009, pensada previsiblemente para escenarios presupuestarios incrementalistas («alcistas») o al menos estables, que en los 10 años siguientes nadie consideró oportuno utilizar.
2.- ¿Qué dice la Ley de Contratos y la normativa de desarrollo de la la T.A.G.?
La nueva Ley 9/2017, al igual que la normativa anterior, recoge una pequeña referencia a esta posibilidad. En concreto el artículo 117 «Aprobación del expediente» en su apartado 2 señala:
«2. Los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley».
Con un lenguaje técnicamente más correcto se completa la mención a esta posibilidad en la Disposición Adicional 3ª de la Ley en su apartado segundo:
«2. Se podrán tramitar anticipadamente los contratos cuya ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos cuya financiación dependa de un préstamo, un crédito o una subvención solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de financiar el contrato correspondiente».
La relación entre actividad contractual municipal y subvenciones queda así clara en la ley y todos los mecanismos que puedan agilizarla y dar seguridad jurídica parecen por ello bienvenidos.
El desarrollo reglamentario de esta posibilidad hay que buscarlo en la normativa autonómica. En concreto para Galicia la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de «1.998» por la que se regula la tramitación anticipada de expedientes de gasto que en su artículo 2 indica que «En la tramitación anticipada de expedientes de gastos de contratación podrá llegarse hasta la adjudicación del contrato y su formalización correspondiente, quedando condicionada su eficacia a la existencia de crédito adecuado y suficiente.
En el pliego de cláusulas administrativas particulares se hará constar que la adjudicación del contrato queda sometida a la condición suspensiva de existencia de crédito adecuado y suficiente para financiar las obligaciones derivadas del contrato»
Por si no quedase suficientemente condicionada la adjudicación y formalización del contrato, el artículo 3 no permite para las convocatorias de ayudas y subvenciones llegar más allá del «momento inmediatamente anterior a la disposición o compromiso de gasto». Y por si no quedase claro el artículo 25.4 del Decreto 11/2009 antes citado señala que «Todos los actos de trámite dictados en el expediente de gasto se entenderán condicionados a que en el momento de dictarse la resolución de concesión subsistan las mismas circunstancias de hecho y de derecho existentes en el momento en que fueron producidos dichos actos», por si no quedaba claro que no cabía resolver la concesión antes de que empiece la ejecución del nuevo presupuesto (y se cierre el anterior)
Pocas entidades locales podrán con estas precauciones/límites licitar expedientes financiados con subvenciones autonómicas condicionadas y por ello «sólo posibles».
3.- ¿Qué utilidad tiene la T.A.G. desde la óptica de la relación Administración municipal vs Administración autonómica/Estatal?
Vista la relación entre subvenciones y contratación pública municipal, mucha. Vistos los diarios oficiales de distintas administraciones autonómicas y diputaciones provinciales que siguen publicando la convocatoria de ayudas para las ejecución de planes municipales de obras o análogos en los meses de septiembre/octubre para su ejecución antes de finalizar el año en curso (por poner un ejemplo), su relevancia llega a imposibilitar o hacer ineficaz la ejecución presupuestaria municipal. O lo que podría ser peor, a abrir la senda a «no certificar correctamente» los gastos realizados.
Quizás a estas alturas puedan encontrarse algunas explicaciones adicionales a la manida del mal funcionamiento municipal para que los presupuestos de las entidades locales no se aprueben hasta que casi finalice el año para el que son aprobados. ¿Quién incluye en su presupuesto una partida que depende de una subvención no convocada en septiembre?
También es quizás necesario reflexionar sobre una aplicación demasiado «rígida» del principio de anualidad en la justificación de los fondos o subvenciones concedidas en relación con la previsión del artículo 60.1 del TRLRFP en Galicia cuando señala que «Con cargo a los créditos consignados en los estados de gastos sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, prestaciones de servicios y demás gastos en general que hayan sido realizados en el año natural del correspondiente ejercicio presupuestario». Lo señala para los actos y expedientes propios de la administración autonómica, pero ¿también para las actividades que subvenciona impidiendo aceptar como justificación gastos realizados en ejercicios anteriores?¿No permite garantizar la financiación de actividades realizadas correctamente en años anteriores? La respuesta depende de la Administración que convoca las subvenciones y su interpretación del principio de anualidad, lo cual aporta poca seguridad jurídica y escasa coherencia.
Por todo lo indicado la tramitación anticipada de gasto es tan relevante (tanto como una adecuada planificación plurianual de la contratación pública que fija el artículo 28.4 con la que arrancaban las notas en marzo). Porque llegará el primer cuatrimestre de 2019, y los municipios gallegos (y otras administraciones con sus órganos de gobierno en carrera electoral) querrán acelerar su impulso esperemos que centrado en pro del interés público, quizás algo «aletargado durante más de 3 años», quizás algo condicionado por la evidentes estrecheces de las crisis, etc. Y lo harán seguro. Y es mejor, más eficiente y sobre todo más legal que lo hagan con la parte que depende de subvenciones de otras administraciones públicas avanzada ya, aunque sea «condicionada» al mantenimiento de las condiciones fijadas en el proyecto de presupuestos.