Notas (XIX) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Gasto científico y control a priori, a posteriori o ¿evanescente?”​

Hay semanas al principio de cada ejercicio presupuestario que terminan siempre con el siguiente escenario: interventor/a recomendando límites para garantizar que la bien entendida eficiencia en la gestión y diligencia en la tramitación no supongan un “la ley dice, pero realmente quería decir”. Son semanas de ganar o perder. Y esas semanas hace años suponían que la intervención era un “estorbo” que paralizaba. Después, la crisis y las operaciones de la UCO (entre otras unidades) colocaron a la intervención en la primera plana como aparente garante de la legalidad.

En el término medio estará la virtud o habrá que buscarla. Pero después te retiras al fin de semana y te sobresaltas con titulares como el siguiente: “El Gobierno acaba con la intervención de la ciencia española por Hacienda” que consigue lo que aparentemente busca: ¿atraer?

Nada malo de no ser porque lo siguiente es leer que la finalidad del “nuevo paquete de medidas del Gobierno es eliminar la burocratización que paraliza los laboratorios desde 2014”, para pasar a indicar que entre esas medidas una o la fundamental es eliminar la intervención previa que supuso el “aterrizaje de un interventor de Hacienda” en cada organismo público de investigación.

Y el problema es que la ciencia no avanza a golpe tópico, ni de contrato menor de 50.000 euros. Pero que debe avanzar, es evidente y necesario, pero no debe perder en ese avance la memoria. La fiscalización previa no es un límite a la tramitación de los expedientes administrativos, ni la intervención a posteriori es la panacea.

En una administración en la que la investigación, el I+D+I y las demás siglas que sumemos es un eje vertebrador de la economía, y acumula una cantidad ingente de financiación, es un nicho de negocio también para determinados grupos de interés, “internos” y “externos” a dicha Administración. La finalidad de la intervención, sea previa o posterior es simplemente garantizar la legalidad de las actuaciones y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. No por capricho, no. Porque lo exige la normativa presupuestaria, que también es ley, y que intenta garantizar por medio de mecanismos de control a priori y a posteriori el cumplimiento de la legalidad.

Leyendo la noticia se puede concluir que es una victoria este cambio propuesto. O que no sabe el autor de lo que habla. Cuando pone de manifiesto la injusticia de la contratación continuada de personal en situación de precariedad por los organismos científicos, desconoce quizá que la fiscalización previa en materia de personal quizá sea un mejor sistema de control de los gastos de capítulo I que el control a posteriori.

Para acceder a trabajar en una administración con intervención previa el análisis de los sistemas de acceso, de los contratos y condiciones de trabajo y por tanto la posibilidad de impedir que se vulnere la duración de contratos temporales y la concatenación en fraude para ocultar la situación real de indefinido se realiza antes de desarrollar la primera hora de dicho contrato de trabajo.

Por ello, y sin datos estadísticos que lo refrenden, se podría afirmar que las sentencias que condenan a la Administración por despido improcedente de personal laboral temporal que era “claramente” estable en su relación con la Administración se producen fundamentalmente en “los entes” sujetos a control a posteriori donde la la comunicación previa de gasto y el control por muestreo en ocasiones dificulta cuando no impide detectar muchas de estas situaciones.

Esto no es nuevo, ya en un informe de hace casi una década el Tribunal de Cuentas afirmaba entre otras conclusiones sobre las deficiencias detectadas en el CSIC:

6.7.- Los gastos de personal, 56.802 miles de €, eran, en su mayor parte, gastos derivados de la contratación de personal laboral temporal para la ejecución de proyectos de investigación celebrada al amparo de lo previsto en la Ley de la Ciencia. Del análisis de estas contrataciones se derivan las siguientes conclusiones: (…)

b) Tras la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo, que limitaba el encadenamiento de contratos temporales, numerosos trabajadores contratados con carácter temporal por el CSIC interpusieron demandas judiciales, ascendiendo el número de sentencias firmes favorables a los trabajadores a 233, en enero de 2010”.

Quizá por eso en los centros de investigación científica se produce con mayor claridad desde hace años el fenómeno de la huida del edificio administrativo, porque del derecho administrativo…. La justificación que se esgrimía era que la rigidez del control e intervención previa “impedía” a juicio de algunos una gestión eficiente. Eran también años en los que la gestión de subvenciones y ayudas públicas era recomendable realizarla en entes sujetos a control a financiero o a posteriori, los grandes proyectos de contratación pública debían ser encomendados a sociedades anónimas públicas, entes, organismos,… sujetos a control a posteriori.

¿Quiere ello decir que la intervención previa es el único mecanismo posible? No. Pero evidentemente no es una mordaza ni ha sido el freno de mano del avance científico en este ni en ningún país. Puede, y debe ser combinada con el control a posteriori en función de las áreas de gasto e ingreso, en función de la experiencia de las unidades gestoras, en función de los resultados de los controles realizados, en función de situaciones excepcionales, etc. Pero eso exige un análisis reflexivo, no un titular.

Por ejemplo, en materia de personal, la contratación inicial puede estar sujeta a intervención previa y el resto de los gastos de dicho contrato a control a posteriori. La contratación de material fungible en general y de equipamientos de reducido valor puede estar sujeto a control a posteriori, pero los equipamientos de relevancia estar sujetos a intervención previa. Nada impide combinar mecanismos de control en el mismo ente u órgano de investigación.

En concreto, las medidas avanzadas en materia de contratación pública continúan en la línea de la Disposición Adicional 54ª de la Ley 9/2017, introducida por la Ley 6/2018, de 3 de julio (disposición final 44.2). Si esta modificación elevaba el límite de los contratos menores de investigación a los efectos del artículo 118 de la Ley hasta los 50.000 euros de valor estimado, la nueva propuesta de modificación de la ley permitía acudir a la discutible interpretación de “unidades funcionales” dentro de cada centro de investigación para contratar con el mismo proveedor excediendo los límites fijados.

Quizá como algunos indican cuesta entender la contratación pública o somos demasiados opinando sin conocimiento, o quizá la intervención es demasiado rígida, pero tanta excepción y excepción a la regla general del artículo 118 está empezando a calar, y la excepción parece ser ya el propio artículo 118.

Algunas proposiciones de ley presentadas en la misma línea confirman la tendencia con las novedades en el ámbito de las subvenciones y actividades de fomento con propuestas de modificación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Pero ya tenemos experiencia, y cada vez mayor formación e información. Por ello, de la misma forma que con la anterior ley de contratos la Colaboración público-privada, la asociación público-privada, circularon a más velocidad de la permitida y de ahí las demoledoras conclusiones del Tribunal de Cuentas Europeo en su informe 9/2018 (“deficiencia generalizadas y beneficios limitados”), ahora mismo la CPI, (compra pública innovadora) puede ser un mecanismo de gran relevancia si se planifica y ejecuta con seriedad. Avanza con fuerza y con una financiación muy relevante, pero seguro que junto a éxitos notorios, habrá fiascos igualmente relevantes.

Y para eso está y debe estar el personal de las Administraciones públicas, incluso los interventores e interventoras. Sea con intervención previa, con control a posteriori, o con la mejor combinación posible de todos los mecanismos de control posibles. Y lo demás es un titular, desarrollado de forma bastante ofensiva por cierto con el trabajo de mucha gente que no somos científicos, pero que también tenemos nuestras funciones legalmente atribuidas.

En conclusión, las generalizaciones son injustas, y cuando se centran como crítica en un colectivo, sean investigadores/as o interventoras/es, son simplemente fruto de falta de reflexión o de ignoracia. Conviene recordar no obstante que no es algo novedoso. El colectivo de interventores e interventoras de la administración (de estas últimas parece olvidarse el artículo al hablar de aterrizaje) ha sido un habitual objetivo de críticas que ha dado alas durante años a las normas que limitaron la capacidad de control y que tuvieron resultados ya conocidos y reflejados también en prensa, con numerosos ejemplos

Notas sobre políticas públicas (IV): “El juego y la correcta aplicación de tributos para corregir y compensar externalidades”​

Los locales de apuestas, pero también las máquinas de apuestas en locales de ocio y cafeterías proliferan como setas en los últimos meses y años. Es lo que suele pasar cuando los legisladores deciden vivir en el “limbo” durante años, décadas. Sucedió con el comercio electrónico, con los alquileres vacacionales, con el juego on line, entre otras actividades cuya correcta tributación no fue prevista hasta meses o años después.

Pero cada tema permite a priori una desidia normativa diferente. En un país donde el consumo de alcohol y drogas es preocupante, y donde nos hemos empeñado durante años en clasificar consumos en indiferentes, malos y peores, en tolerables o intolerables en función de la mesa donde se discute o de la edad de los participantes, es recomendable conocer las cifras y los tributos que rodean a aquellos consumos no adecuados que la normativa ha decidido autorizar (al menos, defienden algunos, ahora se ha decidido legislar donde antes sólo existía el silencio).

De los temas de la oposición menos actualizados y preparados, pero más importantes para opinar con sentido de algunos temas y para legislar con algo de conocimiento, los técnicos de las administraciones competentes y los parlamentos estatal y autonómicos parecen haber olvidado en ocasiones el efecto que la tributación puede y debe tener sobre las externalidades negativas que acarrean las decisiones de la ciudadanía en sus actividades diarias.

En temas como el alcohol, las drogas, el juego, etc, entre el debate de la legalización y la prohibición más absoluta, los poderes ejecutivo y legislativo han ido navegando en función de sus intereses (¿de quién o representando a quién podríamos discutirlo conociendo los órganos de administración de según qué compañías?), de la misma forma que una discusión sobre la descarga gratuita o no de contenido de internet terminaba derivando hace años en la discusión sobre el vino y licores no etiquetados. Lo que para un franja de edad o para algunos de sus integrantes en ocasiones es un consumo tolerable y una fuente de economía y desarrollo para un ciudad o provincia o para toda o parte de la sociedad (sea un ingreso en “A” o “B”), para la clase política debe ser objeto de análisis concienzudo.

Para eso es necesario conocer los DATOS: los ingresos que proceden de las actividades a legislar, las externalidades que produce su consumo, la facilidad o imposibilidad de control de dichas actividades, los recursos personales de que dispone cada administración, etc.

Por ser un tema de actualidad y de mayor permisividad o descontrol entre los responsables de los menores de edad (que parte en ocasiones del desconocimiento de dichos tutores del entorno en el actúan sus hijos e hijas, y que desemboca en una incapacidad para controlar) será bueno analizar el juego, como juego online, sea desde el ordenador o móvil personal, desde la casa de apuestas del barrio, o desde la máquina de una cafetería.

Es una cuestión técnica, pero también ética. Como cualquier política pública que se quiera analizar.

1.- ¿Qué tributos gravan el juego con carácter general? Sin la capacidad de esta breve nota para extenderse en detalles de complicada explicación, podríamos decir que todos y cada uno de los niveles de la Administración pública comparten capacidad y por ello responsabilidad sobre la regulación de la actividad del juego.

Por eso lo primero es decidir quién y en qué medida hará tributar y sujetará a control dicha actividad. El descontrol y los efectos que ha conllevado el consumo de alcohol y drogas debería hacernos ver que no es una opción ver cómo se autoregula el mercado en estos ámbitos, y mucho menos en una juventud con mejores conocimientos y mayor acceso a un mercado “virtual”, pero una juventud sin los recursos económicos para hacer frente a las consecuencias que dicho consumo y/o sus deudas pueden acarrear.

Las licencias municipales de apertura de locales de apuestas, la instalación de máquinas de apuestas en cafeterías, la posibilidad de operar como casa de apuestas on line, etc. Cada actividad ligada al juego tiene una Administración e incluso varias responsabilizándose de su puesta en marcha (o eludiendo dicha responsabilidad en ocasiones).

Los datos publicados en la prensa de cualquier punto del país permiten ver cómo de impactante es el crecimiento de los locales de apuestas y del negocio asociado. También permite comprobar la demora de 10 años que acumulan las autoridades autonómicas, competentes en este ámbito, en la regulación o adaptación de sus normas a la nueva realidad. El número de usuarios y su evolución en los años 2013 a 2017 permitirá poner cifras a dicho crecimiento.

Es evidente que las competencias municipales pueden estar muy limitadas en materia de juego, pero son las administraciones que sufrirán las mayores externalidades al asumir en gran medida la gestión de la atención sociosanitaria de mayor proximidad. La gestión de las adicciones será asumida por dichas administraciones y las labores de prevención, más allá de la necesaria y básica educación (competencia deseablemente compartida por todas las administraciones pero atribuida formalmente a las autonomías). Será también en la autorización de apertura de dichos locales, en el control de acceso a los mismos y en el cumplimiento de dicho control, donde las autoridades municipales tienen un impacto relevante, pero evidentemente serán incapaces de asumir un control 24 horas de todos y cada uno de los locales y terminales de apuestas.

Desechado el control presencial, de la misma forma que impedir el acceso a los locales donde se vende alcohol no ha impedido el consumo por menores de edad,…, ¿no es un legislador del siglo XXI y una Administración del siglo XXI capaz de legislar que el juego on line en sus distintas variantes debe estar precedido del acceso a los sistemas de juego con un documento (DNI electrónico) de una persona mayor de edad? Podrá existir suplantación de documentos, y de claves de certificado electrónico, pero podría resultar interesante una opción en esta línea. Acceder a cada apuesta con un documento acreditativo tiene muchas ventajas, y pocos inconvenientes o barreras técnicas.

Dicho lo anterior, si de tributos e ingresos públicos queremos hablar, tenemos que partir analizando que de una “bolsa de negocio” estimada de más de 600 millones de euros, tal y como recoge el informe del tercer trimestre de 2018 de la Dirección General de Ordenación del Juego ¿cuál es la parte que han recaudado en los últimos 10 años las administraciones públicas competentes?

Si el margen neto de juego (GGR) para las empresas del sector ha crecido un 30% en el tercer trimestre de 2018 en relación al mismo período de 2017, algo de dicho margen ha debido reflejarse en los presupuestos autonómicos. Eso sería lo esperable al menos.

Responder a esta pregunta exige analizar los ingresos por tributos del juego, por tasas públicas aplicadas a las altas solicitadas de máquinas de juego en las distintas comunidades autónomas así como la evolución de los ingresos por ganancias patrimoniales provinientes del juego que hayan incluido en sus declaraciones las personas que hayan apostado. Analizar lo anterior no puede desconocer los recursos destinados al control de dichos ingresos, escasos con carácter general. Dificultad de control que la inclusión de la acreditación de personalidad previa para participar podría reducir hasta casi suprimir, facilitando la declaración de ingresos y gastos para el contribuyente, y facilitando la gestión y recaudación para la Administración.

Los datos de las Comunidades Autónomas en sus presupuestos separan a priori esos ingresos en varios conceptos diferentes sin un desglose público demasiado concreto para un análisis pormenorizado. A modo de ejemplo, la evolución de algunos de dichos conceptos en los años 2016/2019 para Galicia puede llevar a conclusiones algo “estables” en un escenario de crecimiento mucho mayor del negocio del juego:

Sin perjuicio de lo anterior, desde una opción personal que ve más externalidades que oportunidades, lo que parece oportuno recomendar es que se limite el volumen de licencias y autorizaciones, que se limite de inicio el volumen de negocio y aumentar la tributación sobre el sector.

Deberían por ello incrementarse los costes tributarios de inicio de actividad para las empresas del sector. Al menos debería hacerse, si como sociedad no buscamos sólo obtener ingresos del consumidor (en ocasiones adicto/a), como para el tabaco o el alcohol ha ocurrido con carácter general. No parece correcto sujetar a una tributación muy superior las ganancias patrimoniales del contribuyente frente a la reducida tributación de las empresas de juego. Como ya hemos comprobado siempre, en el impuesto de sociedades el porcentaje de tributación “efectivo” está muy lejos de lo que un particular incluye en su declaración de la renta, por muy bajos que sean sus ingresos.

3.- Concluyendo, de lo bueno y de lo malo, si es que algo de lo primero podemos defender (como para el alcohol llevamos haciendo desde hace siglos), debemos confrontar la valoración de creación de empleo (que no parece excesivamente relevante en el sector del juego aunque muchos ya afirmen que las cafeterías son viables sin más ingresos que los que produce la máquina de apuestas) o la propia recaudación como argumentos de defensa, frente a las externalidades que resultan evidentes y que se agravarán en proporción al aumento de usuarios.

Además debemos analizar también el impacto de los ingresos por publicidad para muchos sectores del deporte-empresa y para algunas de las figuras más “relevantes” del deporte y los medios de comunicación, cultura, cine, y un largo etcétera, que ejercen como “gancho” permanente de la clientela del juego (jóvenes en su gran mayoría conectados a internet). La manida justificación de que son carreras profesionales cortas que buscan maximizar sus ingresos, choca frontalmente con los ingresos de quién aparece en dichas campañas, ingresos que en un año bastarían para afrontar con garantía los años de inactividad y jubilación sin participar en dichas campañas. Ninguna empresa de juego elige como cara visible de sus campañas a futbolistas, actor o actriz,… que no figure entre los más cotizados o mejor pagados

Por último, el gráfico de gastos en publicidad de los últimos años del sector podría hacer pensar que parece haber alcanzado el “pico de enganche” de clientela con el descenso en el último año de los gastos en publicidad en sentido estricto para duplicar el gasto en patrocinio (mucho más directo y efectivo que la genérica publicidad). Como alguno reconocería después de años de otros consumos, “a la primera siempre invitan”. El problema viene (o vendrá) después.