Notas sobre políticas públicas (III): “​(De)Construyendo y repensando la nueva función pública y su futuro”​

En las últimas semanas en el habitual debate sobre lo mal que funciona la Administración parece ganar fuerza que el problema capital es cómo hemos accedido y en el futuro se accederá a un empleo público, forma de acceso que se tacha de injusta y obsoleta. De esta crítica, interesada en ocasiones o fundada en muchas otras, de la comparación con los procesos de acceso de nuestro entorno, en particular de la U.E., etc, seguro que se podrá discutir abiertamente, pero “avui no toca”.

Sin embargo quizá sea bueno partir de la diferencia entre las administraciones de siglos pasados (aunque no muy lejanos) o la de países sin procesos selectivos justos en donde los apellidos, el poder económico, la raza, rigen la selección.

Si uno lee habitualmente los listados de personas aprobadas de cualquier oposición y ve o intuye su diferente situación económica y personal de partida (y cuando lo comprueba al empezar a trabajar y conocer las historias de cada persona), seguramente ya no se ve tentado a confundir las desagradables excepciones de corrupción o nepotismo en el acceso, con una regla general de falta de control. Y así no confundir que algunas personas se adhieran después a élites de altos funcionarios, con que de inicio ya pertenezcan a dichas élites.

Es evidentemente necesario legislar y controlar el régimen de incompatibilidades del personal de la Administración Pública con sus actividades privadas, “aflorar” el fraude existente en determinadas élites (que no siempre coinciden con los subgrupos de mayor nivel, pero será lo habitual) en la preparación del acceso a la función pública, en la consultoría sobre contratación pública, en la preparación y publicación de materiales didácticos, etc.

Los anteriores no son temas que se limiten al control y mejora del acceso a la función pública, sino que son asuntos cotidianos del control de desempeño, de la vigilancia de la propia Administración sobre su personal, de la actividad desarrollada por los denostados “asuntos internos” de cada Administración. Y no sólo de legalidad sino también de moral, de ética personal, de compromiso con el interés general, con el servicio público. Es cuestión de plantearse cada día preguntas como el horario que soy realmente eficiente en mi puesto de trabajo, la actualización de conocimientos que realizo, los conflictos de intereses que evito, en qué jornadas participo de ponente y quién las paga, el control que desarrollo si tengo atribuída la dirección de personal, etc.

Discutir por ello la forma de acceso por comparación con otros países o instituciones, e incluso con el sector privado, provoca en ocasiones la sensación de intentar eludir debates a priori más acuciantes.

Obviando por ello la necesaria garantía de los principios constitucionales que rigen el acceso a la función pública (sean los actuales del artículo 103 o los que una mayoría suficiente decida fijar), quizá sea más urgente asumir un análisis o un debate más inmediato ahora: ¿qué hacemos con los puestos de trabajo, y más en concreto con las funciones que se suponen incluidas en ellos, que desaparecen cada mes en la Administración o que están en claro peligro de extinción?

Las reticencias (los bloqueos incluso “vía” reforma legal exprés) a la implantación de la Administración electrónica se vencen con la realidad del día a día. Y el papel que inundaba y ha llegado a paralizar la Administración desaparece(rá). Ello incluso con intentos que por el formato “quiero pero no” resultarían enternecedores de no ser por la seriedad del ámbito que tratamos. Sirva como ejemplo la recientísima instrucción del poder judicial que con base en el artículo 230 de la LOPJ que establece la obligatoriedad de uso de los medios electrónicos, avanza en ella pero la condiciona a que existan “líneas de comunicaciones de altas prestaciones, con altos anchos de banda, para permitir el acceso a información multimedia sin merma de calidad. Asimismo, tendrán la potencia suficiente para evitar bloqueos o lentitud en las respuestas y la alta disponibilidad que evite la pérdida del servicio”. Ya llegará a todos los juzgados y tribunales del país, ya llegará.

Por todo lo anterior, la función (entre otras muchas pero por poner un ejemplo evidente) de llevar el papel de un lado a otro, de hacer el oficio para acompañarlo, de firmar y comprar los bolígrafos y el papel para ese oficio, desaparecen también. Serán muchos puestos de trabajo, que no, no verán prejubilaciones bonificadas suculentamente como ha podido pasar en otros sectores privados.

Toca una reconversión, y cuanto antes se planifique, menos traumática será. Las definiciones de funciones tasadas y las categorías finitas de funcionarios carecerán de virtualidad práctica. Y las infinitas categorías de personal laboral deberán modernizarse y adaptarse a los nuevos “oficios”

En el escenario más próximo en el que trabajo, una Administración autonómica con más de 300 ayuntamientos como compañeros de viaje, surgen algunas posibles oportunidades (y muchas más que cualquiera propondrá):

1. Será necesario dotar de personal (y de créditos presupuestarios) a aquellos ayuntamientos infradotados para asumir competencias de proximidad a la ciudadanía (servicios socio-sanitarios esencialmente).

2. Será necesario dotar de recursos para asumir planes autonómicos y/o locales de control presencial muy variado en ámbitos como alquileres vacacionales y “pisos/edificios turísticos”, gestión de notificaciones y sanciones para limpieza y prevención de incendios, etc

3. Será necesario formar y proponer la integración de personal en residencias y centros para personas mayores de medio y gran tamaño para mejorar ratios de personal y con ello sus condiciones de trabajo y la calidad de su desempeño que repercute en el cuidado de los usuarios y usuarias

4. Muchas opciones más que podamos imaginar con los nuevos empleos y funciones que asumirá la Administración en cualquiera de sus niveles

¿Y mejorar las pruebas de acceso? Seguro. Pero para empezar solucionemos la recoversión que viene a toda velocidad para no enfrentarnos al ERE, real o efectivo, que provocará una modernización de la Administración que con tanta formación (y tanto dinero) en décadas no ha conseguido preparar a alguien para asumir que sus competencias son y serán cambiantes y condicionadas por su función de servicio al ciudadano. No volvamos por favor a las épocas (sino seguimos en ellas) en las que algunos se negaron a tener y usar ordenador durante 5 o 10 años porque la jubilación estaba próxima, o porque en el siguiente concurso elegiría un puesto en el que no lo usaría.

Discutamos también, si se considera necesario y prudente, si la antigüedad se retribuye con trienios o también con ascensos sólo porque toca, si los grados y niveles y su importe correspondiente se ligan al puesto desempeñado o se mantienen aún cuando se produce el cambio a un puesto de nivel inferior, si las horas extra son necesarias o se crea esa necesidad, si todas las personas trabajan igual o debemos evaluar su desempeño, aunque sólo sea de vez en cuando y por supuesto con criterios objetivos.

Por eso, hay debates necesarios a medios plazo, y hay debates que necesitamos tener a corto plazo. Y nuestros parlamentos deben decidir y priorizar, y la ciudadanía debe participar cada vez más, no quizá condicionando la decisión sobre cada euro porque para ello votamos y elegimos, pero sí participando en decisiones de gran calado social y/o económico (Calgary no ha querido los JJOO de invierno). Y para ello tener información, y acertar. O no.

Lo anterior, no obsta evidentemente para empezar a aplicar medidas de mejora del acceso a la función pública. Para empezar por ejemplo, apliquemos el modelo de PERFIL DE CONTRATANTE a este ámbito, una plataforma al menos autonómica en la que consten TODOS los.procesos selectivos de las Administraciones públicas (y sus entes, “satélites”, etc) que permitan un cumplimiento racional y moderno de los principios constitucionales de acceso a la función pública.

En línea con lo anterior, experiencias de la racionalización de procesos selectivos como los de la policía local en la Comunidad Autónoma de Galicia o cualquier otro de los muchos ejemplos análogos que se desarrollan en cada Administración pública todos los días (permitirán mejorar los procedimientos y su transparencia, para poder ver al fin como por ejemplo en los municipios no es necesario ser previamente vecino/a para ser funcionario/a (o analizar casos “de laboratorio” de empresas privadas adjudicatarias de servicios públicos que contratan a un porcentaje de los jugadores del equipo local de fútbol,…)

Quizá por último, sea interesante discutir por qué los principios de mérito y capacidad no parecen primar en ocasiones, aparentemente, en el acceso a funciones y cargos públicos que desarrolla el artículo 23.2 de la Constitución y proponer o estudiar también su modificación o interpretación.

Notas (I) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “El plan de contratación anual y/o plurianual del artículo 28.4”

Casi dos semanas después de la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, conviene analizar desde el punto de vista práctico algunas novedades con evidente relevancia práctica y que afectan a los primeros trámites de los procedimientos de contratación. Entre otros extremos resulta necesario interpretar por ejemplo la nueva previsión del artículo 28.4 de la LCSP:

Las entidades del sector público programarán la actividad de contratación pública, que desarrollarán en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales y darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada“.

La falta de desarrollo reglamentario de la Ley no impide su aplicación, aunque pueda dificultar su concreción. No obstante, existe ya algún análisis sobre esta novedad (Jose Manuel Martínez Fernández) que lo define como “una relación de contratos, con sus datos básicos: objeto, valor estimado, duración, procedimiento y fecha estimada de licitación”, e incluso figura contenido en instrucciones recientes como la de 21 de marzo de la Universidad de A Coruña (instrucción – versión disponible en gallego).

Las notas y aportaciones que se pueden hacer (o dejar planteadas al menos) son las siguientes:

1.- ¿naturaleza de este nuevo trámite? De cumplimiento obligado. No es el anuncio previo potestativo contrato a contrato del artículo 134 aunque exista una remisión a dicho artículo para definir su posible contenido, que no su naturaleza ni formato. Tampoco desde el punto de vista práctico la plataforma comunitaria parece preparada al menos formalmente para acoger dicho anuncio. Resulta discutible según la finalidad que persigue la ley que sólo se incluyan contratos sujetos a regulación armonizada (SARA), pero ésa es la previsión de la ley.

Su naturaleza es la de documento de previsión/planificación de actividad de la Administración, análogo a los planes estratégicos de subvenciones que recoge el artículo 5 de la Ley 9/2007, de 13 de junio de subvenciones de Galicia. Es por tanto un documento abierto y susceptible de cambiar a lo largo de cada ejercicio, lo cual podrá llevar a un análisis de la mejor/mayor o peor/menor calidad de la previsión

2.- ¿información a incluir? Sin perjuicio de los datos que ya indican algunos autores y a falta de desarrollo reglamentario, en ocasiones podremos valorar siguiendo los principios inspiradores de la ley, si resulta más correcto publicar la información aunque desconozcamos o no tengamos definidos algunos datos como el valor estimado definitivo (que podría concretarse con datos “a definir” o “en proceso”), sin que por ello el documento publicado pierda su valor esencial de facilitar la planificación de los posibles licitadores/as.

3.- ¿cuándo debe publicarse la programación/el plan? Anticipadamente dice la ley. “Con la suficiente antelación para que no pierda su utilidad” podría decir la ley. Es evidente que en los contratos que se empiezan a tramitar desde la entrada en vigor de la nueva ley no será demasiado útil dicha publicación, lo que explicaría la previsión de la instrucción de la UdC de que en este primer año se hagan dos publicaciones: una para 2018 y otra para 2019 a presentar antes del 1 de junio del año inmediatamente anterior.

Por lo anterior, para las distintas administraciones públicas, serán varias las cuestiones a valorar. Por ejemplo para la Comunidad Autónoma de Galicia, una opción podría ser publicarlo a partir del 20 de octubre con la posible aprobación en esas fechas del proyecto de presupuesto para el siguiente ejercicio y con el inicio de la tramitación anticipada de gasto. Ello permitiría incluir en la programación con cierta garantía los contratos a celebrar en el ejercicio siguiente y una previsión más ajustada en función del crédito fijado en los futuros presupuestos de la contratos que se inicien con la tramitación anticipada de gasto.

Por otra parte, las entidades locales también necesitarán previsiblemente conocer las cifras autonómicas en algunas áreas concretas para poder programar algunos de sus contratos más relevantes (y por ello SARA) en la medida en que estén condicionados por las aportaciones autonómicas fijadas en convocatorias públicas de subvenciones (aunque sea en aquellas aún condicionadas por la tramitación anticipada de gasto).

4.- ¿Qué consecuencias tiene no publicar este plan de contratación? Para finalizar, sin consecuencias puede resultar evidente que este nuevo requisito no cumplirá su finalidad. Debemos descartar a priori la posibilidad de viciar de nulidad a las licitaciones afectadas, por no constar como causa de nulidad en el artículo 39 de la ley (la letra c de dicho artículo recoge la falta de publicación del anuncio de licitación y no cabe analogía), ni tener cabida en principio en ninguno de los supuestos del artículo 47 de la ley 39/2015, de 1 de octubre. Tampoco la interpretación restrictiva de jurisprudencia y doctrina de las causas de nulidad permitiría mucha amplitud en la interpretación de las causas de nulidad.

La anulabilidad podría ser la “sanción” a aplicar en este supuesto (siguiendo el artículo 40 de la LCSP y el 48 de la Ley 39/2015), y la convalidación del artículo 52 de la Ley 39/2015 la posible solución a dicho vicio de anulabilidad de la licitación. Convendrá no obstante valorar el momento en el que se ha detectado la ausencia de publicación (momento previo a convocar la licitación, momento posterior a la adjudicación y formalización del contrato, etc). También será relevante el mecanismo de control que emplee cada administración pública y los requisitos a controlar en cada fase de la licitación por lo órganos competentes (régimen de fiscalización limitada previa, de requisitos mínimos, etc). Pero ésta es una de las cuestiones que se pueden dejar planteadas y pendientes de resolver para cuando haya un primer incumplimiento o para el previsible desarrollo reglamentario.

Debemos por tanto empezar a aplicar la nueva ley 9/2017, con prudencia y un análisis concienzudo, porque desde el primer trámite hay cosas que parecen haber cambiado.