El promedio es fácil calcularlo, pero escribir algo medianamente interesante (eso espero) cada 15 días incluyendo el tiempo de «descanso» vacacional ha supuesto una diversión sorprendente y cierto esfuerzo.
La lista, por posibles palabras clave es la siguiente, y quizás sea bueno publicarla porque el formato de linkedin ha sido el elegido casi por azar pero tiene sus limitaciones (no permite organizar contenidos de forma más didáctica, no permite un seguimiento de interés en las notas cada vez que se publica una nueva nota, etc):
Y para finalizar el año, un posible «por qué». Por reconocimiento público por supuesto. Pero también por compromiso personal con el «cambio». Con el profundo cambio y mejora continua en una administración a la que le queda demasiado recorrido en la modernización y gestión eficiente en pleno siglo XXI.
La gestión del cambio, que muchas administraciones adquieren en el mercado global cada día, todos los días, sin tener en cuenta no ya que ese cambio está en ocasiones dentro, sino que al menos debe partir de una reflexión previa interna. Y en dicha reflexión creo obligado difundir en la medida de lo posible el criterio de intervención, de esa unidad en ocasiones denostada y que ha salido a flote (o a las portadas de la prensa) en plena crisis, pero que no debe ni debió nunca vivir oculta. Todo lo contrario, la transparencia nos hará mejorar.
Y en 2019 más, y más amplio y variado si puede ser. Por deber y por conciencia, que resulta quizás muy elevado, y por diversión y reconocimiento público, que también resultan igualmente relevantes y una retribución personal nada desdeñable. Porque si la pregunta clave al empezar era la de Los Suaves «¿Hay alguien ahí?», la respuesta en comentarios, recomendaciones y reproducciones ha sido más que suficiente para continuar (con la inestimable ayuda y repercusión que webs como fiscalizacion.es y perfiles de twitter especializados como Contrato de obras dan cada día a las aportaciones de los demás)
Por todo ello Feliz salida de 2018 y entrada en el cercano 2019 a todas y todos, y en particular a todo el personal que trabaja para que la Administración y con ello la sociedad mejore cada día.
Con la temporada previa a la Navidad las administraciones públicas (en su mayor parte y en particular sus órganos de intervención y control) se han acostumbrado a “asustar” al personal de las unidades de gestión con la mal denominada orden de cierre.
Esta norma está mal denominada, es una opinión personal, porque en ningún caso se ha producido técnicamente un cierre contable nunca, sino más bien una suspensión de la tramitación de los expedientes para poder priorizar los expedientes a tramitar en función de su “relevancia”. Todo ello como consecuencia del análisis de la ausencia o limitación de liquidez/tesorería para el pago del presupuesto de gastos inicialmente previsto y definitivamente posible. Es por tanto una orden de priorización de expedientes.
De la misma forma que la normativa de tesorería de las administraciones públicas suele preveer desde siempre un orden de prelación en los pagos a realizar según recoge por ejemplo el actual artículo 107 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (orden cronológico, importe, etc), lo que busca la orden de cierre es priorizar los expedientes que deben llegar, o al menor llegar antes al Tesoro.
Con la apariencia del cuento de Pedro y el lobo, y una técnica normativa más propia de calendario escolar que de norma de gestión presupuestaria, esta orden ha adquirido propiedades de “cuasi Ley orgánica” por su impacto en la gestión ordinaria de las administraciones.
Con un sencillo cuadro tomando como ejemplo la regulación autonómica gallega se podría analizar el impacto/temor de las Administraciones a incumplir sus límites de déficit durante los años en los que la prima de riesgo y la dificultad/imposibilidad de financiarse en los mercados llevaba a medir el cinturón antes y más que la propia cintura.
En el cuadro se toma como fechas relevantes la fecha de publicación en el diario oficial (los rumores probablemente se oían desde 1 o 2 meses antes), y la fecha de inicio de los expedientes administrativos que podemos hacer coincidir con las fases contables de retención de crédito (RC) o autorización/aprobación del gasto (A):
Anualidad
Fecha de publicación en el Diario Oficial de Galicia
Fecha límite de entrada de documento contable RC/A capítulo II y IV (gasto corriente) e capítulos VI y VII (inversión pública)
Fecha límite de entrada de documentos contables ADOK de cap. VI y VII (para facturas con “entrada” previa a la fecha entre paréntesis)
2011
30/09/11
30/09/11
30/09/11
2012
07/11/12
07/11/12
07/11/12
2013
04/11/13
04/11/13
04/11/13
2014
14/11/14
14/11/14
20/11/14 (14/11/2014)
2015
20/11/15
20/11/15
27/11/2015 (20/11/2015)
2016
25/11/16
25/11/16
02/12/2016 (25/11/2016)
2017
27/11/17
27/11/17
04/12/2017 (27/11/2017)
2018
30/11/18
30/11/18
07/12/2018 (30/11/2017)
La secuencia en el año 2022 debería permitir, aproximadamente, cerrar el ejercicio formalmente el 31 de diciembre. Más allá de guiños humorísticos, el anterior cuadro permite comprobar el tratamiento diferente de los gastos corrientes (muchas veces escondidos en un aparente capítulo VI), si bien muchos de esos gastos tienen un impacto en la vida ordinaria de la economía mucho más relevante y positivo (aunque sea a corto plazo, en ámbitos como los servicios sociales donde el corto plazo y la emergencia tienen fronteras difusas). Pero eso sería otro debate.
También permite comprobar que las facturas de contratos y gastos menores (normalmente tramitados como ADOK acumulando contablemente las distintas fases) se “cortaban” mucho antes que el resto de pagos que se permiten en fase OK hasta 31 de diciembre con carácter general. Lo anterior parecía y parece coherente por su menor importancia y por tanto menor procedencia en un momento de limitaciones y cálculos de déficit.
¿Y cuál es el impacto de esta norma en la contratación pública? Más allá de la fijación de fechas límite para tramitar cada fase contable y por tanto cada trámite del expediente administrativo, en sus primeras épocas y aún ahora, la norma tuvo efectos dispares y en ocasiones poco recomendables:
1.- La proliferación de imputaciones de crédito a ejercicios siguientes (artículo 34, apartados 3 y 4 de la LGP), lo que provocó un desplazamiento en ocasiones injustificado de la ejecución de los presupuestos. Además el efecto encadenado ha lastrado la ejecución de cada nuevo presupuesto con las obligaciones no reconocidas en el anterior. Con ellos, las previsiones para contratar contra el nuevo presupuesto se han visto minoradas o incluso suprimidas, generando un déficit de inversiones de renovación y mantenimiento (cuyos posibles efectos en algunas infraestructuras menores o no están aún por ver).
2.- La ralentización de la tramitación de los expedientes como consecuencia de la dificultad que supone la “suspensión” de la gestión, los cálculos del cierre, las dudas del traspaso y las operaciones de apertura del ejercicio. Contratos que debían estar formalizados en las primeras semanas de cada año se han visto demorados con la necesidad de contratos menores “de enganche” (que han visto como la LCSP los reconoce ahora en el artículo 29.4 como se indicó en otra nota)
3.- La existencia repetida de certificaciones de “importe cero” en la obra pública incluso en los meses de final de año con mejor clima, lo cual ha “podido responder” a veladas recomendaciones de suspender la actividad o, lo que es peor, a documentos que no respondían a la realidad (más allá de las consecuencias de destrucción al menos temporal de empleo en el sector de la construcción pública que ha podido tener esta suspensión y que no son objeto de análisis ahora). En línea con lo anterior, las fechas de recepción de las obras han sido otro de los límites adelantados.
Conviene recordar en este caso que la LCSP y en concreto el reglamento, aún vigente en todo lo que no se oponga a la ley, recogen la figura de la recepción parcial como mecanismo de ajuste de una ejecución que no supere los límites sobrevenidos presupuestarios/de tesorería. La recogen la nueva ley en su artículo 243.5 siempre que se haya previsto en el contrato y el reglamento en su artículo 67.3 como contenido del PCAP. A pesar de su previsión para el contrato de obras, nada parace impedir su utilización en las demás modalidades de contrato si el objeto lo permite, e incluso a falta de previsión en el contrato, interpretar la posibilidad de recepción parcial previo acuerdo de las partes.
4.- La aparente menor utilización de la tramitación anticipada de gasto, cuya posible relevancia ya se ha señalado porque las operaciones de cierre de ejercicio y las limitaciones han impedido su uso por falta de tiempo, o por falta de crédito para el ejercicio siguiente.
5.- Los planes especiales y apurados de gasto en las últimas semanas del año. Como consecuencia de los cálculos realizados y en ocasiones del exceso de límite autoimpuesto, han podido surgir en ocasiones aumentos de margen de ejecución/liquidez en las últimas semanas o días de cada ejercicio que han permitido o sugerido la ejecución de planes de gasto que como consecuencia de la duración de los plazos ordinarios de la normativa contractual han llevado a un exceso de contratos menores y posibles fraccionamientos.
Sin embargo, los plazos y reglas generales que fijan estas normas se exceptúan en todo caso previo trámite de una solicitud de excepción a dichos plazos y límites ante el órgano competente (normalmente la intervención general). Sin perjuicio de que esta cuestión pudiese alterar el orden de prelación de pagos que podría corresponder al órgano o unidad competente en materia de tesorería, la posibilidad de excepción ilimitada puede llevar a vaciar de contenido los límites fijados.
En conclusión, lo cierto es que las cifras finales de ejecución de los presupuestos casi siempre han sido muy altas, incluso en los años de crisis más rotundos (si bien con presupuestos más reducidos), por lo que la conclusión ha sido “aparentemente” evidente: orden de cierre, ¿qué cierre? Orden de priorización de expediente por una en ocasiones incorrecta estimación de ingresos o gestión de tesorería, por presión de los “mercados”,… Un poco de todo y una necesaria mejora en la planificación y fiabilidad de los datos a lo largo de toda la elaboración y especialmente de toda la ejecución del presupuesto de gastos, pero también de ingresos.
