Gestión y control de subvenciones (I): “Análisis de riesgos y big data con un supuesto teórico/práctico”

No sólo de contratación vive la intervención. Por eso es recomendable de vez en cuando cambiar el menú para continuar analizando sectores de interés. Si puede ser, desde un punto de vista práctico.

Por razones de coincidencia o curiosidad que no necesitan justificación, he elegido una entidad de un sector particularmente “pujante” en la actualidad, la atención sociosanitaria, que ya había comentado en otras notas y que entiendo que requiere tanta financiación (cada vez más) como un control adecuado.

Esta entidad, denominada Solidaridad intergeneracional (que es un concepto en sí misma pero también una asociación sin ánimo de lucro) y siempre partiendo de un análisis de la información publicada por los organismos públicos, aúna en su actividad algunos de los puntos de mayor interés para un adecuado análisis de riesgos en el ámbito de las subvenciones y ayudas de las Administraciones públicas:

  1. incremento exponencial de financiación pública en los últimos años (datos obtenidos de la Base de datos nacional de subvenciones – BDNS)
  2. actividades de divulgación pero también actividades formativas (en su modalidad on line y con la posible obtención/preparación/convalidación de certificados)
  3. aparente actividad expansiva y capacidad de respuesta para todos los ámbitos del sector sociosanitario de mayor “vulnerabilidad” (personas mayores, personas con discapacidad, infancia, etc)
  4. expansión “quizás vertiginosa” en el ámbito estatal con numerosas “delegaciones”
  5. actividad intensiva en el ámbito rural de menor población
  6. incorporación de nuevas tecnologías (app, bolsa de empleo, etc)

Debo remarcar que se trata de un análisis práctico que no prejuzga actuaciones de la citada organización/empresa ni de las personas integrantes. No atribuye mayor responsabilidad ni por supuesto imputa irregularidad alguna más allá de las que pudiera atribuir el órgano y/o administración competente de acuerdo con los procedimiento legalmente fijados.

Pero como veremos, es aparentemente grande, recibe subvenciones de elevado importe, y por ello es un buen ejemplo de trabajo y análisis en unas breves notas que agruparemos en puntos fundamentales.

1.- Big data y sus uso para el análisis de riesgos en la gestión y control de ayudas. La BDNSy el ¿tanto dato para qué?

El big data como expresión técnica está más que analizado por personas con conocimientos y experiencia, por lo que su aplicación práctica puede partir de un análisis de la información que contiene el instrumento de datos más interesante en la actualidad que es la Base de datos nacional de subvenciones. Creada por la modificación del artículo 20 la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones que llevó a cabo la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa. Es por ello un instrumento alimentado por todas las administraciones públicas (aunque aún con algunas reticencias y falta de información) que a los efectos de nuestro análisis permite en 2 minutos obtener la siguiente información de la entidad indicada para el período 2016-2018.

En 2016 recibió un total de 357.986,14 euros, siendo la Administración General del Estado el principal concedente. Es un importe nada desdeñable de ayuda estatal, con sólo 5 administraciones que aparecen en la base de datos como concedentes.

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Pero nada comparado con el crecimiento de los dos años siguientes. ¿Podrían imaginarse que una empresa privada multiplicase por cuatro sus ingresos, no ya de subvenciones públicas, sino de cualquier tipo en un período de 2 años? Sería un éxito rotundo. Es más, si fuese pasar de 1.000 a 4.000 euros no despertaría interés, pero pasar de 350.000 a más de 1,5 millones de euros en subvenciones con la participación de la mayoría de administraciones autonómicas requiere seguramente un análisis.

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Ese análisis, desde el punto de vista de gestión y control, debe ser un análisis de riesgos, porque una entidad que gestiona más de 250 millones de las antiguas pesetas en subvenciones debe haber hecho algo muy importante y debe ser objeto de control exhaustivo por la relevancia que tiene en Comunidades Autónomas como Castilla y León o Andalucía, donde ha pasado de ser irrelevante a obtener ayudas por importe de 400.000 euros y 240.000 euros respectivamente.

Esta es la relevancia de la BDNS y del big data. Permite la visión en ámbito estatal de las cifras de ayuda pública, da transparencia, y alerta del posible del riesgo que conlleva su gestión. Pero también demuestra sus limitaciones, por ejemplo por no contener en la actualidad una sección de perfil “personal de las AAPP” que acumule los datos de facturas justificativas de ayudas que permita un rápido de control de “duplicidad” en la presentación y revisión de la justificación de ayudas a distintas administraciones (facturas individuales y porcentaje de imputación, un par de datos bastante sencillos)

2.- ¿Cómo relacionar la información? La actividad de gestión y relación de datos, la Edad de Piedra antes de llegar a la Edad de la “Inteligencia artificial y la robotización de procesos”.

La información y su tratamiento es el oficio estrella del recientemente iniciado siglo XXI. Nos lo recuerdan las redes sociales y las actividades de formación recurrentemente. Pero mientras no nos sustituya R2D2, en la gestión y control de subvenciones es posible un análisis de datos que permite ahondar en nuestro supuesto práctico. Sin entrar en profundidad por razones de extensión de las notas, podemos ver a qué se dedica la entidad analizada.

En su web http://solidaridadintergeneracional.es/ uno concluye claramente que se dedica a todo (o podría hacerlo):

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Si uno se adentra en la información que contiene la web verá mucho de “repositorio” de convocatorias de ayudas o actividades formativas, enlaces variados a otras webs o noticias del sector/es, una bolsa de empleo, un área de formación on line, etc, etc. “Todo, todo, todo” como el padre de aquel conocido y ya antiguo anuncio. Hasta una app propia como nos recuerda reiteradamente su web y cuyas descargas aún son limitadas.

Con esta “información” y tratándose de una entidad prestadora de servicios sociales, podemos acudir a la información de por ejemplo la Comunidad Autónoma de Galicia en su Registro de entidades prestadoras de servicios sociales con las siguientes conclusiones aparentes y salvo “prueba en contrario”:

  • La entidad no cuenta con programas ni centros dados de alta en la Comunidad Autónoma.
  • Desde 2014 a la actualidad la memoria anual que se incorporar no contiene variaciones muy relevantes en su actividad “objetiva” (actualmente se centra en una campaña general de difusión de ámbito estatal y la información y trámites que se contiene en su web)

Sin embargo su expansión con delegaciones y “fichas” (que uno no acierta a saber si son actividades de formación o la asunción integral de servicios de ayuda en el hogar en múltiples concellos) es muy “interesante”:

a.- dispone de convenios vigentes con 4 asociaciones vecinales y al menos una veintena de concellos (el 75% de entre 1.000 y 1.500 habitantes) que no he podido verificar en sus las webs oficiales que relaciono en la siguiente imagen por si alguna persona quiere cotejar:

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b.- Dispone de una treintena de “delegaciones” en la Comunidad con poblaciones como Xinzo de Limia o Ribadavia en las que sin perjuicio de su tamaño se señalan 2 delegaciones.

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Y en este punto el big data y la curiosidad deben alertar también a la persona que gestiona el registro, pero también al gestor de programas y ayudas. Y también al órgano de control. Más allá de la naturaleza jurídica del término “delegación”, su incidencia en la obtención de ayudas por tener en cuenta la expansión de una entidad, su capacidad para llegar a una parte mayor de la ciudadanía, hace recomendable analizar la naturaleza de las delegaciones que este registro “público” contiene.

Eligiendo un par de ellas por cada provincia, y con la ayuda de un instrumento de control bastante útil como “google maps”, uno puede comprobar que existen despachos de abogacía, gabinetes de psicología, etc, pero también bajos aparentemente sin actividad o que por su estado parece un posible error del “domicilio” indicado por la entidad para varios de ellos.

3.- En conclusión, 10 minutos de análisis de riesgo y la ausencia de inteligencia artificial más allá de la que se pueda disponer por la experiencia profesional, permiten tener datos objetivos para decidir sobre la naturaleza y actividades de una entidad que puede ser la que valoremos para la concesión de un proyecto, la firma de un convenio, o la adjudicación de un contrato. Lo que sí está claro es que el incremento de volumen de ayudas recibido recomienda un análisis concienzudo para que el dinero público obtenga el mayor impacto posible en la mejora de la situación de los sectores destinatarios últimos de dicha financiación.

Notas (XXV) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “El negociado por exclusividad, las entregas adicionales… y las excepciones generalizadas”​

El uso, ni tan siquiera con abuso, del procedimiento negociado ha sido uno de los problemas más evidentes de la contratación pública durante años. El enfoque del legislador en la adaptación de las nuevas directivas de contratación parecía centrar el problema en una de las posibles causas/supuestos de procedimiento negociado: por razón del valor estimado de la licitación. Si bien es cierto que con ello se ha cerrado una vía de “corruptelas” evidentes en la elaboración del valor estimado de los contratos, como en tantas ocasiones la solución ha pasado por suprimir que es más barato y/o más rápido que formar.

Pero la experiencia de la nueva ley en este primer año ha venido a demostrar lo que ya sabíamos. Se cierra una puerta, se abren algunas ventanas. El problema no es el valor estimado, el problema es permitir que en la preparación de las contrataciones se configure la prestación de tal modo que se convierta en exclusiva para un determinado proveedor/es.

Esta limitación ya era grave en una prestación “ordinaria” a estas alturas como la adquisición de equipos informáticos (de ahí la prohibición de incluir marcas específicas en los PPT que se mantiene en el artículo 126.6 de la LCSP, salvo que se incluyan con la expresión “o equivalente”). Pero esa gravedad alcanza límites de absoluta imprudencia, por decirlo delicadamente, cuando lo que estamos licitando es el nicho de negocio de mayor valor en las admistraciones públicas actuales: la gestión electrónica de expedientes administrativos, y puede que más en particular la licitación electrónica.

Coincidiendo con la publicación hoy mismo de un interesante Informe de la Secretaría Técnica de la Junta Consultiva de Contratación de la Generalitat de Cataluña sobre el uso de plataformas no corporativas de presentación electrónica de ofertas en los procedimientos de contratación pública, puede ser el momento para reflexionar con algunos ejemplos, y conectarlo con los principios de la LCSP (integridad y la posibilidad de conflictos de intereses).

1.- Las plataformas de contratación “no corporativas” o ¿llegamos tarde desde las Administraciones no municipales?

La primera reflexión es que en la modernización de la administración el impulso ha venido habitualmente y seguirá viniendo desde fuera de las propias administraciones por razones evidentes que ya hemos comentado en otras notas. Pero en el ámbito de la contratación pública las reticencias al cambio rozan el absurdo en muchas ocasiones más de un año después de la entrada en en vigor de la ley (con o sin moratoria de la Ley 39/2015 y una interpretación “ad infinitum” de la misma para aplicarla a las previsiones de una ley especial como la LCSP).

Esta lentitud para asumir el cambio llevó a muchas entidades locales, auténticas puntas de lanza en ocasiones bajo el paragüas de las Diputaciones provinciales o “bajo la tempestad”, a asumir una modernización sin más apoyo que el de las empresas del sector. De ahí a alcanzar el paroxismo en la protección de los intereses comerciales de empresas prestadoras de servicios al permitir excluir de una licitación a aquellas licitadoras que no estén al corriente con dicha empresa, sólo hay un paso o el límite que quiera poner el órgano de contratación (y los juzgados y tribunales).

Tampoco la posibilidad de poner en marcha servicios “premium” con ventajas de pago para determinados licitadores parece muy compatible con los principios de igualdad y concurrencia (el argumento indudable de que las empresas son diferentes y tienen diferentes capacidades, no parece muy lógico favorecerlo o incrementar la distancia por la propia Administración con servicios de pago o premium)

En este punto el informe citado de los servicios de la Generalitat hace una serie de aclaraciones y advertencias que indican el punto al que está llegando el mercado (“Sin embargo, hay que tener en cuenta, vistas las “condiciones generales de adhesión” disponibles a la plataforma que motiva la emisión de este informe, que esta consecuencia – “la exclusión” – parece establecerse en relación con la Administración o entidad del sector público contratante, y no con las empresas licitadoras“.)

La LSCP, para las plataformas de contratación, había querido llegar a una solución de general aceptación al disponer en el artículo 347 la posible coexistencia de plataformas estatal y autonómicas, siempre que se produzca una adecuada interconexión de datos, y sin caer por ello en la imposición de un “centralismo tecnológico” (ni interpretativo vía Oirescon u otros entes, aprovecho para recordar).

2.- Pero modernizarse no debría realizarse mediante exclusividad, ¿”Atarse” de forma “permanente y global” a un proveedor como la solución?

En este punto es dónde conviene retomar la reflexión inicial sobre los procedimientos negociados de contratación. La exclusividad empieza a ser una constante en la licitación por muchas administraciones públicas de ámbito local en las prestaciones de plataforma electrónica, sistema de gestión de expediente electrónicos, sistema de licitación electrónica, y cualquier electrónica que podamos imaginar.

Con justificaciones como la siguiente, el problema es evidente: “El proveedor a quien se debe adjudicar este mantenimiento es ******** dado que este software de licitación electrónica se integra perfectamente con nuestro software de Gestión de Expedientes Municipal **********. En caso contrario, sería necesario disponer de dos Gestores de Expedientes distintos, lo que dificultaría la gestión administrativa de todas las compras municipales”.

El problema no era el valor estimado, el problema es como siempre la configuración inicial de los expedientes de licitación, el objeto de los contratos.

También es evidente que la falta de conocimientos y de personal especializado no ayuda en la preparación de los expedientes ni en la sucesiva licitación de prestaciones adicionales o conectadas. Pero si ya hemos caido en “la red” no parece muy conveniente prolongar la situación de riesgo con prestaciones adicionales al amparo muy discutible de la redacción del actual artículo 168.c).2º de la LCSP que permite el procedimiento por exclusividad “Cuando se trate de entregas adicionales efectuadas por el proveedor inicial que constituyan bien una reposición parcial de suministros o instalaciones de uso corriente, o bien una ampliación de los suministros o instalaciones existentes, si el cambio de proveedor obligase al órgano de contratación a adquirir material con características técnicas diferentes, dando lugar a incompatibilidades o a dificultades técnicas de uso y de mantenimiento desproporcionadas”.

Porque al final, el problema será en estos expedientes justificar quién ha creado las posibles incompatibilidades o dificultades, y si son reales o puede una empresa del sector hacer una integración razonable de los distintos gestores. Esto segundo es dificilmente creíble que una empresa TIC no pueda conseguirlo a un precio razonable, y al menos negociar siempre es una mejor opción para obtener una mejor prestación que asumir de inicio que sólo una solución es posible.

3.- En conclusión, la exclusividad NO es una buena opción. Sin olvidar el conflicto de intereses, que es ya una realidad regulada y perseguida su elusión fraudulenta.

Además, el personal “funcionario/consultor” en materia de contratación pública, con o sin compatibilidad autorizada, cotiza al alza. Pero no todo es posible. Este recordatorio que parece no ser una conclusión para este artículo, es una llamada a todas las personas empleadas en una Administración Pública que participan en las licitaciones para que asuman lo que el artículo 64 indica muy claramente: “A estos efectos el concepto de conflicto de intereses abarcará, al menos, cualquier situación en la que el personal al servicio del órgano de contratación, que además participe en el desarrollo del procedimiento de licitación o pueda influir en el resultado del mismo, tenga directa o indirectamente un interés financiero, económico o personal que pudiera parecer que compromete su imparcialidad e independencia en el contexto del procedimiento de licitación.

Son esas mismas personas que participan en algunos/múltiples actos, conferencias o simples manifestaciones en las redes sociales financiadas por empresas licitadoras, las que deben conocer y aplicar(“inmediatamente dice la ley) las reglas del conflicto de intereses, y asumir la normativa de abstención del procedimiento cuando ello pueda resultar aplicable (a su juicio o al de las personas que son participantes o meras observadoras como un servidor).