Notas (XXIX) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Licitación de la gestión centralizada de tesorería. Y cash pooling, sí, también”​

En crisis como las actuales de la Covid o en las previas que también tuvieron un componente económico, algunas personas dentro de la Administración echaron en falta un análisis de la gestión de la tesorería de las grandes Administraciones Públicas más allá de la gestión de descubiertos y/o de las tensiones de liquidez. Las preguntas “a toro pasado” para algunos fueron:

– ¿cómo puede ser que acudiésemos a los mercados con la que estaba cayendo si había “colchones” de tesorería ocultos en algunos entes y organismos públicos?

– ¿Cómo se acumulaba tesorería “parada” en algunos entes que no ejecutaban presupuesto durante la crisis (la obra pública no imprescindible a menor ritmo en algunas áreas, el sector turístico o las inversiones rurales que sólo se retoman tras un lapso más o menos largo?

Responder que se desconocía su existencia en una administración pública pequeña sería temerario, pero presuponer que en una administración de medio-gran tamaño esa ignorancia era buscada quizá sea igual de temerario.

La mejorable gestión en el ámbito financiero era y es una realidad que pocas administraciones han intentado o sabido atajar. El análisis del tiempo de pago de las entidades, habilitaciones de pagos, etc, la adaptación de dichos plazos a los flujos financieros de la Administración, es un estudio quizás sencillo pero que choca con la rigidez administrativa, y con un sector como el financiero/bancario, especialista en conocer (¿explotar?) las debilidades de la Administración. La crisis de financiación y deuda ya olvidada debería habernos enseñado mucho, pero hemos aprendido muy poco quizás para lo que vuelve.

El modo de gestión Jandi como analogía rudimentaria, heredero del modo Benigna, es un homenaje más que merecido a la sabiduría de mi madre, pero sobre todo de mi abuela, en la gestión de la tesorería familiar (y un homenaje a los nombres de mi familia, que tienen todas las letras del abecedario).

Una gestión centralizada, con el control de la tesorería y por tanto de la financiación del día a día, pero también de las decisiones de inversión y gasto a medio y largo plazo. Eso es el método Benigna y Jandi. Eso es una parte del cash pooling. Y personal gestionando con conocimiento y responsabilidad, también lo es. Mi abuela Benigna, una mujer expulsada del colegio con 13 años por ser muy alta para su edad, casada con 18 con un hombre 12 años mayor que ella. Sin salario mensual pero con el control casi total. Con tics comprensibles por una educación diferente, una vida diferente. Esa mujer esperaba a la puerta el día de cobro y retiraba de las manos de mi abuelo todo lo necesario y calculado para comida, estudios, gestión ordinaria de la pareja y sus tres hijos. Durante años, como mi madre Jandi, condicionó de forma medida y correcta la voluntad de despilfarro ¿keynesiano? del resto de la familia (con el refranero “hay que dar y tener para que te vengan a ver” se zanjaba cualquier exceso).

1.- Pero ¿qué es la gestión centralizada de tesorería o cash pooling?

Más allá del análisis familiar, que como homenaje quizás no aporta técnicamente al artículo, el cash pooling es un mecanismo de gestión centralizada de la tesorería que tiene una tradición ya consolidada en algunas Administraciones Públicas autonómicas, en particular en Euskadi y Cataluña. Ésta última en mayor medida, desde el año 2006 y una vez detectadas las necesidades de mejora del sistema de financiación y las recomendaciones que por entonces transmitía en esta materia el FMI, se propuso implantar el cambio de la gestión de tesorería de la Generalitat. En una primera licitación, las empresas adjudicatarias fueron en abril de 2007:

– La entidad Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, el 50% del importe global de operaciones.

– La entidad Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, el 30%

– La entidad Caja de Cataluña, el 20%

De esta experiencia, un artículo de 2010 de dicha Administración (Isabel de Diego Levy-picard) relata de forma completa y con abundancia de grágicos comparativos interesantes la puesta en funcionamiento del sistema y sus posibles ventajas e inconvenientes. No es sólo la gestión de pagos, es la mejora de mecanismos y condiciones de endeudamiento, el cambio de la política de financiación de forma casi total.

Para completar la información del sistema, la Administración catalana mantiene on line una completa información práctica para la adaptación contable de sus entidades (si bien no actualizada más allá del SEC95, pero eso ni siquiera supone crítica alguna).

Para la gestión de dicha prestación se licitó sucesivamente el contrato con un horizonte temporal de ejecución variado. Ya en el año 2010 su duración se fijaba en 3 años como se puede comprobar en la licitación publicada en el BOE y en años sucesivos la informa se recoge ya en el perfil de contratante de la Generalitat (años 2015, 2016, 2017).

Pero esta gestión centralizada de la tesorería externalizada en determinadas entidades tiene también unos costes:

  • un coste claramente cuantificable económicamente (la información del período 2016 – 2018 indicaba un coste por año de 1,5 millones de euros)
  • unos costes de formación y adaptación de personal administrativo (que suelen ser menos cuantiosos pero de más díficilasunción en ocasiones)
  • un coste/riesgo de monopolio o secuestro de la prestación o servicios. De igual forma que en el sector tecnológico, cuando la Administración contrata algo tan específico y que condiciona a sus necesidades concretas (a veces no tan necesarias) este coste es el más peligroso porque secuestra a la Administración para períodos mucho mayores que los que se fijan en la licitación. Los licitadores que concurren lo sabe y ofrecen prestaciones específicas (antes o en la propia licitación que condicionan el servicio licitado y garantizan una duración estimada mayor que permite que amorticen sus ofertas).

2.- La contratación actual de la prestación de cash pooling, ¿externalizar o autoprovisión de la prestación?

Si puede ser buena/conveniente esta prestación en épocas de bonanza, se podría convertir en una prestación crítica en épocas de crisis como la reciente y la que previsiblemente (evidentemente más bien) se plantea ya. No sólo la crisis sanitaria, que es algo a lo que nos enfrentamos por realidad aplastante, sino la crisis de endeudamiento que puede producirse.

La prima de riesgo que tanto nos golpeó en el año 2008 aún no ha aparecido como motor de crisis (se mantiene más o menos estable), probablemente porque los cálculos de una crisis sanitaria aguda de 2-3 meses ya habían sido descontados por los mercados para cada país (y qué duro suena decir eso), y porque la liquidez existente en las reservas estatales y particular no da tanto margen de “oscura” maniobra e intereses como a finales de la década de los 2000. Pero eso puede cambiar en los próximos meses, dependerá en gran medida de las decisiones que adopten los gobiernos y la capacidad de adaptación de sus administraciones (el control de los mercados excede estas notas).

¿Qué pasará en los próximos meses? Es a lo que la administración y los economistas que trabajen para ella deberán enfrentarse (u no a posteriori que eso lo hace cualquiera, con todo el respeto).

Desde el punto de vista de este apartado, la idea es valorar brevemente cómo se ha contratado recientemente la prestación de gestión centralizada de tesorería. En su licitación de 2017, la Generalitat catalana convocó una licitación de un contrato privado de gestión de la “Teorería Corporativa” que adjudicó a Caixabank S.A. en un 66,85% del volumen de operaciones y en un 33,15% a BBVA S.A., entidades que con otras denominaciones ya resultaron adjudicatarias diez años atrás que fueron las únicas que se presentaron.

La licitación se produjo al amparo del anterior texto vigente en materia de contratación pública, como prestación incluida en la categoría 6 del anexo 2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP). Se trata de unos pliegos complejos, que recogen las distintas prestaciones contempladas y una serie de criterios de adjudicación que buscan obtener como es siempre deseable la mejor oferta posible en cuanto a la gestión de tesorería, los costes de financiación, los gastos de operativa transaccional, etc (cláusula undécima de os pliegos).

Como dato en relación a la modificación del funcionamiento de la administración y su personal, esta contratación prevé un “b) Horario de cobertura del servicio de Cash-pooling (para la tramitación de modificaciones de límites, envío de ficheros y atención telefónica por autorización de operaciones) será de 8:00 h a 19:00 h, ininterrumpidamente, de lunes a viernes”. Lo que no escapa a nadie es que del otro lado, en la Administración, también tiene que haber alguien… ¿no?

Además, como particularidad lógica en las administraciones públicas y su capacidad para asumir sólo progresivamente ciertos retos, se prevé la incorporación sucesiva de entidades públicas al sistema, lo cual evidentemente también condiciona la oferta a presentar y las perspectivas de negocio de las empresas licitadoras.

Por último, para evitar una extensión excesiva de las notas, conviene indicar también que una de las barreras que habitualmente se señalan por los licitadores para acceder a determinadas prestaciones, la solvencia, en este contrato se plasma en acreditar un volumen mínimo de 1.050.000 € durante el año de superior ejecución de los últimos cinco años en servicios de naturaleza igual o similar, en el sector público o en el sector privado. Para una prestación tan poco habitual en nuestros días un volumen elevado de operaciones (aunque puedan ser privadas) supone una ¿lógica/inasumible? condición. ¿Menos solvencia permitiría mejores ofertas o más concurrencia en este sector?

3.- Y por último y como siempre más importante, ¿cómo hacemos desde intervención el control del cash pooling?¿Qué han dicho los órganos de control interno y externo?

Partiendo de que la Fundación Fiasep premió en 2010 a la Intervención General de la Generalitat hace 10 años por su análisis del “Sistema de cash pooling de la tesorería corporativa de la Generalitat y de las entidades públicas”, en la fecha actual deberíamos tener conocimiento suficiente del sistema.

Sin embargo, el análisis de los órganos de control externo de distintas administraciones se ha limitado a menciones genéricas y análisis de resultados financieros pero no tanto de la posible eficiencia o no del sistema (el informe del Instituto Vasco de Finanzas de 2012, el informe de la Sindicatura de Comptes catalanas sobre la cuenta anual de la Generalitat de 2015 o informes específicos sobre algunas entidades a lo largos de los años 2007 y siguientes, etc). Es el informe 18/2017 de la Sindicatura de Comptes en el análisis de Ifercat (entidad gestoras de infraestructuras ferroviarias) en los años 2011-2014 el que recoge un análisis algo mayor de las implicaciones del uso de cash pooling desde el punto de vista de entidades adheridas al sistema.

En Galicia, que debería ser lo que conozco algo mejor, en el año 2007 o 2008 un compañero licenciado en matemáticas (que en intervención habemus gente de todo tipo) planteaba la opción como una posibilidad más que evidente de mejora de gestión con una rentabilidad económica y de gestión interesante. Analizado y cuantificado. A mi, como licenciado en derecho con aires de sabelotodo y recién incorporado a la administración, la idea me parecía muy interesante, pero no debió cuajar “hacia arriba”.

Por todo lo anterior, tenemos semanas y no meses en las Administraciones Públicas para valorar cómo vamos a asumir la recuperación económica de esta crisis (que también será recuperación social y sanitaria) y cómo vamos a enfrentarnos a las turbulencias económicas que ya están presentes y se acrecentarán. Por ello, ¿puede ser la gestión centralizada una opción?¿a nivel estal?¿A nivel autonómico?¿A nivel provincial con la coordinación de la Tesorería de los pequeños municipios por parte de las diputaciones? O desechemos esa coordinación y análisis previo, y al mercado con una barquita frente a las olas de 12 metros.

El modo Benigna/Jandi de gestión ha superado muchas crisis ya. No nos ha hecho ricos porque no era su finalidad, pero ha intentado garantizar nuestra salud… financiera. Porque la salud no se compra, pero sí se intenta garantizar su financiación y la de todo el sistema.

Aterrizando en la Administración Electrónica en 24 hs y sin (mal)gastar un euro: “Y sin embargo vuela”​

Hace un año, preparando los proyectos para la convocatoria de Gain (Agencia Gallega de Innovación) para emplead@s públicos innovadores, decidí que intentaría poner en valor los cambios en la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Galicia desde el punto de vista de la Intervención Delegada.

El trabajo resultó útil para valorar procedimientos e idear nuevas áreas de mejora y de posible simplificación de los procedimientos administrativos. Evidentemente no era merecedor de premio alguno desde el punto de vista de innovación tecnológica, pero nos permitió tomar perspectiva en la intervención delegada de los cambios que eran necesarios. Pero no sólo en esa unidad, muchas otras han asumido el cambio sin saber cómo de necesario sería ahora.

Entre otras cuestiones, el trabajo elaborado valoraba la oportunidad de poner en marcha una experiencia piloto de teletrabajo ligada a la modernización y digitalización de los trámites de la Consejería. Hace una año aún faltaban por digitalizarse los trámites de algunas áreas críticas de trabajo en la consejería (tesorería,…), pero desde el 1 de enero de 2020 ya sólo quedaron al margen algunos procedimiento que se han incorporado de golpe en 24 horas (no es la mejor opción, pero es la que hemos tenido).

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Lo que pretendía este trabajo era servir de “guía” hacia una posible informatización de los procedimientos sin necesidad de inversiones en nuevos aplicativos. Coste cero, o casi. Aprovechar lo ya existente, mejorarlo y poner en valor las ventajas que se conseguirían.

En particular suprimir el papel era y es aún, lo admito, una obsesión personal. Ya desde que hace 14 años entré en la Administración.

Evidentemente, esta posibilidad que hace 15 días se volvió obligación improrrogable, ha contado en los casi tres años que llevo en mi puesto de interventor delegado con apoyos fundamentales (y con falta de colaboración, bastantes barreras y obstáculos que no merece la pena señalar en estos tiempos).

En la parte positiva de la balanza ha habido personas que han colaborado durante años y más en los últimos meses para que esta situación se haya podido asumir técnicamente. Ha sido fundamental por una parte el personal del CIXTEC (centro informático adscrito a la Consejería de Hacienda), y en particular su director desde hace aproximadamente un año. Pero también el personal de la Dirección General de Función Pública, y en particular su personal de actualización de datos. Cada uno en su campo y por motivos diferentes pero relacionados. En una época en la que todo parece ser criticable en las administraciones públicas, más allá de la afinidad o no, de la discrepancia política o de cualquier tipo que se pueda tener, no debe existir problema en reconocer el mérito que para la modernización de los procedimientos han supuesto algunas personas.

La informatización de procedimientos ha permitido que a día de hoy no necesitemos ningún papel en todos nuestros procedimientos. Ha permitido que estemos trabajando de forma ordinaria dentro de esta extraordinaria situación. Por ello, debe constar que nada sería posible sin el personal de sistemas y soporte de CIXTEC, que además durante la crisis se han convertido en un pilar básico de ésta o de cualquier administración. La posibilidad actual de teletrabajo es consecuencia directa de todas las medidas adoptadas en los últimos tiempos, de su liderazgo en nuevos procesos, fundamentalmente durante el último año con la “virtualización de puestos de trabajo”.

Además la tramitación de expedientes de forma masiva en colaboración con la Dirección General de Función Pública (trienios y acceso a la carrera profesional de forma más clara últimamente) han permitido probar que el personal de cualquier unidad se puede formar en varias aplicaciones y en un entorno digitalizado siempre que se les traslade la información de forma accesible y progresiva para permitir su formación y adaptación. Y es responsabilidad de las personas que ocupan los puestos directivos asumir e impulsar esa transformación. Todos los días.

Por poner un ejemplo, el sistema de control y gestión de los expedientes de carrera profesional se montó en 3 semanas con 3 reuniones no muy largas con la colaboración de las unidades citadas:

  • La Dirección General de Función Pública integró la información del personal de las diferentes Consejerías y de la Consejería de Sanidad (procedente de los sistemas de información existentes). Un proceso en el que llevaba tiempo trabajando de forma efectiva
  • El CIXTEC creó los módulos de gestión y control de los partes/expedientes económicos de la carrera profesional en una aplicación xa existente
  • La intervención delegada de Hacienda colaboró con la definición del procedimiento de control de los expedientes y los “papeles de trabajo” que permiten acreditar el control realizado.
  • Todo lo anterior con el apoyo de uno de los servicios de la Consejería con competencia en materia de estadística para definir el alcance del muestreo a realizar

Y no somos personal especializado en el ámbito electrónico. Al menos no todas las personas. Simplemente hemos aprovechado las aplicaciones que contenían la información ya existente en papel y las hemos conectado de forma algo rudimentaria para que todas las personas con interés en trabajar pudiesen asumir su trabajo (a la espera de que se aprueben por quien corresponda mejores procedimientos que ya han sido definidos y probados). Y así, en estos momentos, todas esas personas pueden seguir desarrollo su trabajo al 100% desde casa con seguridad, porque todos sabemos un poco de todo para ayudarnos

Y así despertamos a la Administración electrónica y al teletrabajo hace 15 días. De la noche a la mañana las quimeras imposibles se convirtieron en necesidad imperiosa y aplicable al 100% de los procedimientos. Y sinceramente tengo que admitir que “hemos dejado de lado” a personas que no han sabido o no han querido aportar, y también a aquellas que se han puesto “de perfil”. Sin tener en cuenta su rango, jerarquía, ni experiencia previa, porque de todos los tipos de personas han venido algunos problemas. Si no hay voluntad en estas fechas, se carece de lo mínimo necesario.

Otro ejemplo es claro de cómo avanzamos ahora. El “dinamismo/urgencia” actual ha permitido informatizar los documentos contables en cuestión de horas y dar cobertura normativa a todo aquello que sea necesario. Y eso debe reconocerse a quienes lo están asumiendo (como ejemplo, que no será el último, la Resolución conjunta por la que se declaran actuaciones automatizadas publicada este viernes)

Para concluir, quiero matizar que estos procesos no han sido asumidos por subgrupos específicos, por personas especiales, ni por personal técnico especializado,… Han sido resultado del trabajo y aportación de todo el personal de estas unidades. Son personas, con sus familias en casa o no, con sus equipos informáticos domésticos o los que excepcionalmente ha sido necesario que aportase la Administración. Es el compromiso con el interés general como servidores públicos, porque somos conscientes de que a nosotros sólo nos piden encender un ordenador y trabajar, mientras estos días, cada día, hay un porcentaje de la ciudadanía que está poniendo en riesgo su vida para nuestra seguridad y bienestar.

De la necesidad, virtud. Y de las limitaciones y barreras el “sin embargo vuela”. Y así mientras haga falta. Sean días o semanas. Nos #quedamosencasa y trabajamos, porque nos pagan por ello. No son vacaciones.