Notas (XXIX) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Licitación de la gestión centralizada de tesorería. Y cash pooling, sí, también”​

En crisis como las actuales de la Covid o en las previas que también tuvieron un componente económico, algunas personas dentro de la Administración echaron en falta un análisis de la gestión de la tesorería de las grandes Administraciones Públicas más allá de la gestión de descubiertos y/o de las tensiones de liquidez. Las preguntas “a toro pasado” para algunos fueron:

– ¿cómo puede ser que acudiésemos a los mercados con la que estaba cayendo si había “colchones” de tesorería ocultos en algunos entes y organismos públicos?

– ¿Cómo se acumulaba tesorería “parada” en algunos entes que no ejecutaban presupuesto durante la crisis (la obra pública no imprescindible a menor ritmo en algunas áreas, el sector turístico o las inversiones rurales que sólo se retoman tras un lapso más o menos largo?

Responder que se desconocía su existencia en una administración pública pequeña sería temerario, pero presuponer que en una administración de medio-gran tamaño esa ignorancia era buscada quizá sea igual de temerario.

La mejorable gestión en el ámbito financiero era y es una realidad que pocas administraciones han intentado o sabido atajar. El análisis del tiempo de pago de las entidades, habilitaciones de pagos, etc, la adaptación de dichos plazos a los flujos financieros de la Administración, es un estudio quizás sencillo pero que choca con la rigidez administrativa, y con un sector como el financiero/bancario, especialista en conocer (¿explotar?) las debilidades de la Administración. La crisis de financiación y deuda ya olvidada debería habernos enseñado mucho, pero hemos aprendido muy poco quizás para lo que vuelve.

El modo de gestión Jandi como analogía rudimentaria, heredero del modo Benigna, es un homenaje más que merecido a la sabiduría de mi madre, pero sobre todo de mi abuela, en la gestión de la tesorería familiar (y un homenaje a los nombres de mi familia, que tienen todas las letras del abecedario).

Una gestión centralizada, con el control de la tesorería y por tanto de la financiación del día a día, pero también de las decisiones de inversión y gasto a medio y largo plazo. Eso es el método Benigna y Jandi. Eso es una parte del cash pooling. Y personal gestionando con conocimiento y responsabilidad, también lo es. Mi abuela Benigna, una mujer expulsada del colegio con 13 años por ser muy alta para su edad, casada con 18 con un hombre 12 años mayor que ella. Sin salario mensual pero con el control casi total. Con tics comprensibles por una educación diferente, una vida diferente. Esa mujer esperaba a la puerta el día de cobro y retiraba de las manos de mi abuelo todo lo necesario y calculado para comida, estudios, gestión ordinaria de la pareja y sus tres hijos. Durante años, como mi madre Jandi, condicionó de forma medida y correcta la voluntad de despilfarro ¿keynesiano? del resto de la familia (con el refranero “hay que dar y tener para que te vengan a ver” se zanjaba cualquier exceso).

1.- Pero ¿qué es la gestión centralizada de tesorería o cash pooling?

Más allá del análisis familiar, que como homenaje quizás no aporta técnicamente al artículo, el cash pooling es un mecanismo de gestión centralizada de la tesorería que tiene una tradición ya consolidada en algunas Administraciones Públicas autonómicas, en particular en Euskadi y Cataluña. Ésta última en mayor medida, desde el año 2006 y una vez detectadas las necesidades de mejora del sistema de financiación y las recomendaciones que por entonces transmitía en esta materia el FMI, se propuso implantar el cambio de la gestión de tesorería de la Generalitat. En una primera licitación, las empresas adjudicatarias fueron en abril de 2007:

– La entidad Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, el 50% del importe global de operaciones.

– La entidad Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, el 30%

– La entidad Caja de Cataluña, el 20%

De esta experiencia, un artículo de 2010 de dicha Administración (Isabel de Diego Levy-picard) relata de forma completa y con abundancia de grágicos comparativos interesantes la puesta en funcionamiento del sistema y sus posibles ventajas e inconvenientes. No es sólo la gestión de pagos, es la mejora de mecanismos y condiciones de endeudamiento, el cambio de la política de financiación de forma casi total.

Para completar la información del sistema, la Administración catalana mantiene on line una completa información práctica para la adaptación contable de sus entidades (si bien no actualizada más allá del SEC95, pero eso ni siquiera supone crítica alguna).

Para la gestión de dicha prestación se licitó sucesivamente el contrato con un horizonte temporal de ejecución variado. Ya en el año 2010 su duración se fijaba en 3 años como se puede comprobar en la licitación publicada en el BOE y en años sucesivos la informa se recoge ya en el perfil de contratante de la Generalitat (años 2015, 2016, 2017).

Pero esta gestión centralizada de la tesorería externalizada en determinadas entidades tiene también unos costes:

  • un coste claramente cuantificable económicamente (la información del período 2016 – 2018 indicaba un coste por año de 1,5 millones de euros)
  • unos costes de formación y adaptación de personal administrativo (que suelen ser menos cuantiosos pero de más díficilasunción en ocasiones)
  • un coste/riesgo de monopolio o secuestro de la prestación o servicios. De igual forma que en el sector tecnológico, cuando la Administración contrata algo tan específico y que condiciona a sus necesidades concretas (a veces no tan necesarias) este coste es el más peligroso porque secuestra a la Administración para períodos mucho mayores que los que se fijan en la licitación. Los licitadores que concurren lo sabe y ofrecen prestaciones específicas (antes o en la propia licitación que condicionan el servicio licitado y garantizan una duración estimada mayor que permite que amorticen sus ofertas).

2.- La contratación actual de la prestación de cash pooling, ¿externalizar o autoprovisión de la prestación?

Si puede ser buena/conveniente esta prestación en épocas de bonanza, se podría convertir en una prestación crítica en épocas de crisis como la reciente y la que previsiblemente (evidentemente más bien) se plantea ya. No sólo la crisis sanitaria, que es algo a lo que nos enfrentamos por realidad aplastante, sino la crisis de endeudamiento que puede producirse.

La prima de riesgo que tanto nos golpeó en el año 2008 aún no ha aparecido como motor de crisis (se mantiene más o menos estable), probablemente porque los cálculos de una crisis sanitaria aguda de 2-3 meses ya habían sido descontados por los mercados para cada país (y qué duro suena decir eso), y porque la liquidez existente en las reservas estatales y particular no da tanto margen de “oscura” maniobra e intereses como a finales de la década de los 2000. Pero eso puede cambiar en los próximos meses, dependerá en gran medida de las decisiones que adopten los gobiernos y la capacidad de adaptación de sus administraciones (el control de los mercados excede estas notas).

¿Qué pasará en los próximos meses? Es a lo que la administración y los economistas que trabajen para ella deberán enfrentarse (u no a posteriori que eso lo hace cualquiera, con todo el respeto).

Desde el punto de vista de este apartado, la idea es valorar brevemente cómo se ha contratado recientemente la prestación de gestión centralizada de tesorería. En su licitación de 2017, la Generalitat catalana convocó una licitación de un contrato privado de gestión de la “Teorería Corporativa” que adjudicó a Caixabank S.A. en un 66,85% del volumen de operaciones y en un 33,15% a BBVA S.A., entidades que con otras denominaciones ya resultaron adjudicatarias diez años atrás que fueron las únicas que se presentaron.

La licitación se produjo al amparo del anterior texto vigente en materia de contratación pública, como prestación incluida en la categoría 6 del anexo 2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP). Se trata de unos pliegos complejos, que recogen las distintas prestaciones contempladas y una serie de criterios de adjudicación que buscan obtener como es siempre deseable la mejor oferta posible en cuanto a la gestión de tesorería, los costes de financiación, los gastos de operativa transaccional, etc (cláusula undécima de os pliegos).

Como dato en relación a la modificación del funcionamiento de la administración y su personal, esta contratación prevé un “b) Horario de cobertura del servicio de Cash-pooling (para la tramitación de modificaciones de límites, envío de ficheros y atención telefónica por autorización de operaciones) será de 8:00 h a 19:00 h, ininterrumpidamente, de lunes a viernes”. Lo que no escapa a nadie es que del otro lado, en la Administración, también tiene que haber alguien… ¿no?

Además, como particularidad lógica en las administraciones públicas y su capacidad para asumir sólo progresivamente ciertos retos, se prevé la incorporación sucesiva de entidades públicas al sistema, lo cual evidentemente también condiciona la oferta a presentar y las perspectivas de negocio de las empresas licitadoras.

Por último, para evitar una extensión excesiva de las notas, conviene indicar también que una de las barreras que habitualmente se señalan por los licitadores para acceder a determinadas prestaciones, la solvencia, en este contrato se plasma en acreditar un volumen mínimo de 1.050.000 € durante el año de superior ejecución de los últimos cinco años en servicios de naturaleza igual o similar, en el sector público o en el sector privado. Para una prestación tan poco habitual en nuestros días un volumen elevado de operaciones (aunque puedan ser privadas) supone una ¿lógica/inasumible? condición. ¿Menos solvencia permitiría mejores ofertas o más concurrencia en este sector?

3.- Y por último y como siempre más importante, ¿cómo hacemos desde intervención el control del cash pooling?¿Qué han dicho los órganos de control interno y externo?

Partiendo de que la Fundación Fiasep premió en 2010 a la Intervención General de la Generalitat hace 10 años por su análisis del “Sistema de cash pooling de la tesorería corporativa de la Generalitat y de las entidades públicas”, en la fecha actual deberíamos tener conocimiento suficiente del sistema.

Sin embargo, el análisis de los órganos de control externo de distintas administraciones se ha limitado a menciones genéricas y análisis de resultados financieros pero no tanto de la posible eficiencia o no del sistema (el informe del Instituto Vasco de Finanzas de 2012, el informe de la Sindicatura de Comptes catalanas sobre la cuenta anual de la Generalitat de 2015 o informes específicos sobre algunas entidades a lo largos de los años 2007 y siguientes, etc). Es el informe 18/2017 de la Sindicatura de Comptes en el análisis de Ifercat (entidad gestoras de infraestructuras ferroviarias) en los años 2011-2014 el que recoge un análisis algo mayor de las implicaciones del uso de cash pooling desde el punto de vista de entidades adheridas al sistema.

En Galicia, que debería ser lo que conozco algo mejor, en el año 2007 o 2008 un compañero licenciado en matemáticas (que en intervención habemus gente de todo tipo) planteaba la opción como una posibilidad más que evidente de mejora de gestión con una rentabilidad económica y de gestión interesante. Analizado y cuantificado. A mi, como licenciado en derecho con aires de sabelotodo y recién incorporado a la administración, la idea me parecía muy interesante, pero no debió cuajar “hacia arriba”.

Por todo lo anterior, tenemos semanas y no meses en las Administraciones Públicas para valorar cómo vamos a asumir la recuperación económica de esta crisis (que también será recuperación social y sanitaria) y cómo vamos a enfrentarnos a las turbulencias económicas que ya están presentes y se acrecentarán. Por ello, ¿puede ser la gestión centralizada una opción?¿a nivel estal?¿A nivel autonómico?¿A nivel provincial con la coordinación de la Tesorería de los pequeños municipios por parte de las diputaciones? O desechemos esa coordinación y análisis previo, y al mercado con una barquita frente a las olas de 12 metros.

El modo Benigna/Jandi de gestión ha superado muchas crisis ya. No nos ha hecho ricos porque no era su finalidad, pero ha intentado garantizar nuestra salud… financiera. Porque la salud no se compra, pero sí se intenta garantizar su financiación y la de todo el sistema.

Notas (XXVII) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Las universidades, sus spin off, sus grupos de investigación,… Los adjudicatarios supervitaminados”​

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Camino del décimo aniversario de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la tecnología y la innovación y guiado por un “no sé por qué”, se me ha ocurrido revisar una entrada de la web de referencia fiscalización.es (de Antonio Arias Rodríguez) en la que se analizaba el impacto de la nueva ley y de los cambios que supuso en su día en la LCSP 30/2007 y que se han mantenido con plena vigencia y mayor efecto práctico en la actual LCSP 9/2017.

Casi 10 años después, quizás sea bueno analizar en la aplicación práctica que se ha producido después el resultado de todas las buenas intenciones del legislador. Por ejemplo, en el ámbito jurídico, las quejas de compañeros y compañeras que ejercen la “abogacía heroica” e incluso la perfectamente remunerada. Son quejas fundamentadas, en su mayor parte en un hecho innegable, las empresas creadas al amparo de la Ley de Ciencia, financiadas en un porcentaje relevante por Administraciones públicas, y por ello a priori sin las tensiones económicas del resto de mortales, asesorando a la parte contraria (sea Administración Pública o no) con base en una pretendida transferencia de conocimiento, que no es más en muchas ocasiones que una “pericial de parte” profusamente respaldada (que no motivada).

De igual forma, en la consultoría de distintas áreas económicas, ya sea por medio de contratación pública, o por en ocasiones discutibles convenios de colaboración, la participación de las spin off o de grupos de investigación de las universidades bajo el paraguas de la transferencia de conococimiento han sido constantes en estos 10 años, sujetas al régimen de la contratación pública o a un régimen más indefinido de los convenios de colaboración. Pero en el fondo, lo que ha podido provocar es un evidente flujo de ingresos para las personas que lideran dichos grupos o empresas universitarias, y dos efectos perniciosos cuya evidencia discutirán muchas personas, pero no todas: la sustracción de una parte de su negocio a las empresas cuya falta de financiación pública impide competir en igualdad de condiciones, la falta de incentivo para los universitarios, investigadores, predoctorales, cuya investigación/salida al margen de la financiación de grupos o empresas universitarios es ¿residual?.

Además, me atrevo a concluir un posible efecto perverso adicional: el empeoramiento de la calidad en la docencia. La participación en jornadas, foros, charlas, etc, en las que popes del ámbito universitario reconocían no haber profundizado en el análisis de la nueva ley (no haberla leído, y se notaba), la falta de títulos especializados en contratación pública en las facultades de derecho hasta muchos meses e incluso años después de que se haya producido cada cambio de calado en la normativa, la preparación de oposiciones en las que personas recién licenciadas reconocen nula formación en la materia porque como cambiaba tanto la materia ningún docente la preparaba… Tanta transferencia ha dejado huérfana de horas la preparación de los universitarios en materias claves, y lo que es más grave, huérfanas a las empresas de candidaturas convenientemente formadas para dar un impulso a sus estrategias comerciales.

Siempre recordaré con cariño los 5 años (1998-2003) que estudié derecho en la UdC (Universidad de A Coruña). Pero también reconozco mis decepciones sobre ese lustro, un período en el que salvo por iniciativa particular sólo pisé los tribunales en una ocasión organizada por la facultad, creo recordar por los doctorandos de derecho procesal penal. Una vez. Ni una práctica, ni una redacción de una contestación a una demanda, ni unos pliegos de contratación, ni un informe sobre subvenciones. Las asignaturas configuradas como realmente prácticas fueron una isla en un océano de lecturas de variado nivel de calidad y/o interés.

Arrancó el primer curso con 3 mañanas de clase, ¡3!. Porque la cuarta mañana, que era prácticas… no se dio en todo el curso. Mejoró después muy poco, pero cada uno sacó lo que pudo de lo que se ofrecía. No me venga diciendo ahora nadie que “lo suyo fue mejor” porque he convivido con orgullosos licenciados de muchas facultadas con igual déficit de preparación, y la situación actual sólo ha relajado aparentemente la carga documental, sin mejorar la práctica. Para muestra, las personas que asistían estos años a un master en el que participé y estaban a punto de finalizar el grado, doble grado, o “triple salto”, no sabían nada de subvenciones. Nada, ni normativa, ni práctica, ni deletrar la palabra si me apuran… porque no figuraba en su plan de estudios)

Hecha la crítica más personal, técnicamente debemos distinguir:

1.- La posibilidad de que la universidad o cualquiera de sus satélites “más o menos alejados resulte adjudicataria” de un contrato público

Debemos partir afirmando que si la aportación de una facultad o grupo de investigación,… al conocimiento y transformación de la sociedad cabe en el importe de un contrato menor, “apañados estamos” como se diría coloquialmente. Por eso no se entiende que la adjudicación de un contrato menor lleve a consultas y resoluciones en las que no está en juego la llegada de una expedición a Marte.

El TACRC por analizar alguna de las que ha dedicado a esta materia, ya en una resolución de 2014 recogía los requisitos que las universidades y sus grupos de investigación, etc, debían cumplir al amparo de la LOU y del ya derogado TRLCSP. Si bien la nueva LCSP y las modificaciones a las misma en la línea de dotar de mayores posibilidades de acción al mundo del I+D+I universitario han modificado el escenario, no podemos desconocer que prestaciones como el desarrollo de una web que se licitaba en la resolución comentada, no parecen ser el objeto propicio para el interés investigador de una fundación o una spin off universitaria.

Igualmente, ya hace años desde la propia Universidad se advertía de los posibles riesgos de la regulación que recogía la LCSP y su aplicación práctica por las universidades (en un artículo publicado por Carlos Amoedo Souto en el Observatorio de Contratación).

A mayores, sería necesario discutir, pero de forma más transversal, como concilia con el principio de igualdad que participe en una licitación con empresas privadas un ente que de una u otra manera está íntimamente ligado a la financiación (o posibilidad de financiación si así lo necesitase) de una o varias AAPP sin necesidad de acudir a un procedimiento de concurrencia. Porque la Universidad tiene financiación pública garantizada (aunque podamos discutir que sea insuficiente en ocasiones), y eso claramente podría hacer discutible que compite con las empresas privadas en condiciones de igualdad en una licitación. Pero eso queda para otro análisis.

Por último en este punto, para un mayor análisis de las spin off y sus posibilidad, la web de la OTRI de la Universidad de Granada y en concreto su sección para dichas entidades , puede ser un buen punto de partida.

2.- La posibilidad de que los indicados entes universitarios sean parte con otra Administración de un convenio de colaboración

En principio, podemos recordar que si la finalidad del convenio es una de las previstas en la LCSP como prestación propias de un contrato regulado en la ley, la respuesta a esta cuestión es obvia: NO.

Sin embargo, como la respuesta es tan obvia (¿o no?) al analizar los artículos 6 y 8 de la LCSP, la actividad susceptible de incluir en un contrato de obligatoria licitación, puede intentar revestirse de organización de jornadas, elaboración de informes, análisis de situación, etc, con la necesaria motivación en estos supuestos de la no sujección del objeto del convenio a la LCSP, así como la aún más necesaria motivación de la concurrencia de interés y contribuciones de las Administraciones participantes.

En el análisis de esta materia, resulta básica la lectura del artículo de Teresa Moreo Marroig que desliga claramente las figuras de convenio, contrato y subvención que son uno de los puntos de tensión clave en la administración (con el contrato menor, por supuesto). También conviene recordar que en la mayor parte de las AAPP, los convenios de colaboración están sujetos a un régimen de fiscalización limitada previa que reduce notablemente el rigor del control realizado (como muestra la guía de fiscalización actualizada a finales de 2019 por la Intervención General de la Junta de Andalucía).

Llegados a este punto, la tentación de atribuir una exclusividad técnica del objeto o una exclusividad de capacidad al ente universitario para una licitación cerrada a terceros puede aparecer en el horizonte del gestor/a del contrato. Nada más inadecuado en cualquier expediente.

3.- Problemas (“que nunca se han producido en el pasado)” en el horizonte de las spin off universitarias

Con todo lo positivo que puede llegar a suponer la estructura de las spin off, que parece que por error se ha convertido en un ranking de calidad universitaria en función del número de empresas creadas que no de su calidad/viabilidad, también existen nubarrones en el horizonte.

Por tener en cuenta sólo el más conocido de ellos, ¿qué pasará con el personal de estas empresas cuando se produzca una “incidencia” de financiación o de viabilidad? Es personal de empresas vinculadas a entidad del sector público (con una naturaleza de una administración pública en sentido estricto siempre discutida en función del interés que se busque: mayor autonomía, mayor financiación, mayor salario, mayor estabilidad,…). Alguien podrá dudar que el personal de estas entidades que no se encuentre ya en el momento de la “incidencia” vinculado a la universidad por una relación laboral tendrá barreras en la jurisdicción social para adquirir la condición de personal laboral. Pues ese gestor universitario debería dudar de forma motivada para preparar el futuro pleito, pero debería también “provisionar” en su contabilidad los fondos necesarios para asumir la retribución correspondiente.

No citaré la jurisprudencia social más que reiterada en nuestro ordenamiento jurídico acostumbrado a que lo que nace pegado a la Administración termine unido por relación laboral indefinida por sentencia. Tampoco citaré los vasos comunicantes que se advierten en un análisis muy superficial de las personas participantes en las spin off y sus propias empresas. Pero no parece muy coherente con el espíritu de la creación de una spin off que por ejemplo sus consultores senior sean las personas que ocupan los puestos de dirección de una determinadas facultad o departamento de dicha facultad.

En conclusión, confundimos como muchas veces inversión con fabulación o imaginación, derecho y regulación con libertad de acción (o patente de corso), financiación con enriquecimiento, y compatibilizar con ausentarse “justificadamente” de alguna de las ocupaciones que legalmente nos corresponde desempeñar. Y tanta confusión puede llevar a un deterioro de la parte más débil, en este caso el alumnado universitario que al igual que un servidor en su día, aún podrán en el futuro disfrutar de asignaturas en las que la persona titular de la cátedra saluda al llegar y en el acto de graduación, donde las fechas de docencia se cambian en función de eventos deportivos o congresos, o donde las tutorías son residuales, a demanda y con confirmación sine die. Y el I+D+I…. y toda la transferencia que se esperaba obtener con la Ley de Ciencia pueda resultar sólo retributiva y para algunas personas privilegiadas.