Notas (XXIX) sobre la Ley 9/2017 (LCSP2017): “Licitación de la gestión centralizada de tesorería. Y cash pooling, sí, también”​

En crisis como las actuales de la Covid o en las previas que también tuvieron un componente económico, algunas personas dentro de la Administración echaron en falta un análisis de la gestión de la tesorería de las grandes Administraciones Públicas más allá de la gestión de descubiertos y/o de las tensiones de liquidez. Las preguntas “a toro pasado” para algunos fueron:

– ¿cómo puede ser que acudiésemos a los mercados con la que estaba cayendo si había “colchones” de tesorería ocultos en algunos entes y organismos públicos?

– ¿Cómo se acumulaba tesorería “parada” en algunos entes que no ejecutaban presupuesto durante la crisis (la obra pública no imprescindible a menor ritmo en algunas áreas, el sector turístico o las inversiones rurales que sólo se retoman tras un lapso más o menos largo?

Responder que se desconocía su existencia en una administración pública pequeña sería temerario, pero presuponer que en una administración de medio-gran tamaño esa ignorancia era buscada quizá sea igual de temerario.

La mejorable gestión en el ámbito financiero era y es una realidad que pocas administraciones han intentado o sabido atajar. El análisis del tiempo de pago de las entidades, habilitaciones de pagos, etc, la adaptación de dichos plazos a los flujos financieros de la Administración, es un estudio quizás sencillo pero que choca con la rigidez administrativa, y con un sector como el financiero/bancario, especialista en conocer (¿explotar?) las debilidades de la Administración. La crisis de financiación y deuda ya olvidada debería habernos enseñado mucho, pero hemos aprendido muy poco quizás para lo que vuelve.

El modo de gestión Jandi como analogía rudimentaria, heredero del modo Benigna, es un homenaje más que merecido a la sabiduría de mi madre, pero sobre todo de mi abuela, en la gestión de la tesorería familiar (y un homenaje a los nombres de mi familia, que tienen todas las letras del abecedario).

Una gestión centralizada, con el control de la tesorería y por tanto de la financiación del día a día, pero también de las decisiones de inversión y gasto a medio y largo plazo. Eso es el método Benigna y Jandi. Eso es una parte del cash pooling. Y personal gestionando con conocimiento y responsabilidad, también lo es. Mi abuela Benigna, una mujer expulsada del colegio con 13 años por ser muy alta para su edad, casada con 18 con un hombre 12 años mayor que ella. Sin salario mensual pero con el control casi total. Con tics comprensibles por una educación diferente, una vida diferente. Esa mujer esperaba a la puerta el día de cobro y retiraba de las manos de mi abuelo todo lo necesario y calculado para comida, estudios, gestión ordinaria de la pareja y sus tres hijos. Durante años, como mi madre Jandi, condicionó de forma medida y correcta la voluntad de despilfarro ¿keynesiano? del resto de la familia (con el refranero “hay que dar y tener para que te vengan a ver” se zanjaba cualquier exceso).

1.- Pero ¿qué es la gestión centralizada de tesorería o cash pooling?

Más allá del análisis familiar, que como homenaje quizás no aporta técnicamente al artículo, el cash pooling es un mecanismo de gestión centralizada de la tesorería que tiene una tradición ya consolidada en algunas Administraciones Públicas autonómicas, en particular en Euskadi y Cataluña. Ésta última en mayor medida, desde el año 2006 y una vez detectadas las necesidades de mejora del sistema de financiación y las recomendaciones que por entonces transmitía en esta materia el FMI, se propuso implantar el cambio de la gestión de tesorería de la Generalitat. En una primera licitación, las empresas adjudicatarias fueron en abril de 2007:

– La entidad Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona, el 50% del importe global de operaciones.

– La entidad Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, el 30%

– La entidad Caja de Cataluña, el 20%

De esta experiencia, un artículo de 2010 de dicha Administración (Isabel de Diego Levy-picard) relata de forma completa y con abundancia de grágicos comparativos interesantes la puesta en funcionamiento del sistema y sus posibles ventajas e inconvenientes. No es sólo la gestión de pagos, es la mejora de mecanismos y condiciones de endeudamiento, el cambio de la política de financiación de forma casi total.

Para completar la información del sistema, la Administración catalana mantiene on line una completa información práctica para la adaptación contable de sus entidades (si bien no actualizada más allá del SEC95, pero eso ni siquiera supone crítica alguna).

Para la gestión de dicha prestación se licitó sucesivamente el contrato con un horizonte temporal de ejecución variado. Ya en el año 2010 su duración se fijaba en 3 años como se puede comprobar en la licitación publicada en el BOE y en años sucesivos la informa se recoge ya en el perfil de contratante de la Generalitat (años 2015, 2016, 2017).

Pero esta gestión centralizada de la tesorería externalizada en determinadas entidades tiene también unos costes:

  • un coste claramente cuantificable económicamente (la información del período 2016 – 2018 indicaba un coste por año de 1,5 millones de euros)
  • unos costes de formación y adaptación de personal administrativo (que suelen ser menos cuantiosos pero de más díficilasunción en ocasiones)
  • un coste/riesgo de monopolio o secuestro de la prestación o servicios. De igual forma que en el sector tecnológico, cuando la Administración contrata algo tan específico y que condiciona a sus necesidades concretas (a veces no tan necesarias) este coste es el más peligroso porque secuestra a la Administración para períodos mucho mayores que los que se fijan en la licitación. Los licitadores que concurren lo sabe y ofrecen prestaciones específicas (antes o en la propia licitación que condicionan el servicio licitado y garantizan una duración estimada mayor que permite que amorticen sus ofertas).

2.- La contratación actual de la prestación de cash pooling, ¿externalizar o autoprovisión de la prestación?

Si puede ser buena/conveniente esta prestación en épocas de bonanza, se podría convertir en una prestación crítica en épocas de crisis como la reciente y la que previsiblemente (evidentemente más bien) se plantea ya. No sólo la crisis sanitaria, que es algo a lo que nos enfrentamos por realidad aplastante, sino la crisis de endeudamiento que puede producirse.

La prima de riesgo que tanto nos golpeó en el año 2008 aún no ha aparecido como motor de crisis (se mantiene más o menos estable), probablemente porque los cálculos de una crisis sanitaria aguda de 2-3 meses ya habían sido descontados por los mercados para cada país (y qué duro suena decir eso), y porque la liquidez existente en las reservas estatales y particular no da tanto margen de “oscura” maniobra e intereses como a finales de la década de los 2000. Pero eso puede cambiar en los próximos meses, dependerá en gran medida de las decisiones que adopten los gobiernos y la capacidad de adaptación de sus administraciones (el control de los mercados excede estas notas).

¿Qué pasará en los próximos meses? Es a lo que la administración y los economistas que trabajen para ella deberán enfrentarse (u no a posteriori que eso lo hace cualquiera, con todo el respeto).

Desde el punto de vista de este apartado, la idea es valorar brevemente cómo se ha contratado recientemente la prestación de gestión centralizada de tesorería. En su licitación de 2017, la Generalitat catalana convocó una licitación de un contrato privado de gestión de la “Teorería Corporativa” que adjudicó a Caixabank S.A. en un 66,85% del volumen de operaciones y en un 33,15% a BBVA S.A., entidades que con otras denominaciones ya resultaron adjudicatarias diez años atrás que fueron las únicas que se presentaron.

La licitación se produjo al amparo del anterior texto vigente en materia de contratación pública, como prestación incluida en la categoría 6 del anexo 2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP). Se trata de unos pliegos complejos, que recogen las distintas prestaciones contempladas y una serie de criterios de adjudicación que buscan obtener como es siempre deseable la mejor oferta posible en cuanto a la gestión de tesorería, los costes de financiación, los gastos de operativa transaccional, etc (cláusula undécima de os pliegos).

Como dato en relación a la modificación del funcionamiento de la administración y su personal, esta contratación prevé un “b) Horario de cobertura del servicio de Cash-pooling (para la tramitación de modificaciones de límites, envío de ficheros y atención telefónica por autorización de operaciones) será de 8:00 h a 19:00 h, ininterrumpidamente, de lunes a viernes”. Lo que no escapa a nadie es que del otro lado, en la Administración, también tiene que haber alguien… ¿no?

Además, como particularidad lógica en las administraciones públicas y su capacidad para asumir sólo progresivamente ciertos retos, se prevé la incorporación sucesiva de entidades públicas al sistema, lo cual evidentemente también condiciona la oferta a presentar y las perspectivas de negocio de las empresas licitadoras.

Por último, para evitar una extensión excesiva de las notas, conviene indicar también que una de las barreras que habitualmente se señalan por los licitadores para acceder a determinadas prestaciones, la solvencia, en este contrato se plasma en acreditar un volumen mínimo de 1.050.000 € durante el año de superior ejecución de los últimos cinco años en servicios de naturaleza igual o similar, en el sector público o en el sector privado. Para una prestación tan poco habitual en nuestros días un volumen elevado de operaciones (aunque puedan ser privadas) supone una ¿lógica/inasumible? condición. ¿Menos solvencia permitiría mejores ofertas o más concurrencia en este sector?

3.- Y por último y como siempre más importante, ¿cómo hacemos desde intervención el control del cash pooling?¿Qué han dicho los órganos de control interno y externo?

Partiendo de que la Fundación Fiasep premió en 2010 a la Intervención General de la Generalitat hace 10 años por su análisis del “Sistema de cash pooling de la tesorería corporativa de la Generalitat y de las entidades públicas”, en la fecha actual deberíamos tener conocimiento suficiente del sistema.

Sin embargo, el análisis de los órganos de control externo de distintas administraciones se ha limitado a menciones genéricas y análisis de resultados financieros pero no tanto de la posible eficiencia o no del sistema (el informe del Instituto Vasco de Finanzas de 2012, el informe de la Sindicatura de Comptes catalanas sobre la cuenta anual de la Generalitat de 2015 o informes específicos sobre algunas entidades a lo largos de los años 2007 y siguientes, etc). Es el informe 18/2017 de la Sindicatura de Comptes en el análisis de Ifercat (entidad gestoras de infraestructuras ferroviarias) en los años 2011-2014 el que recoge un análisis algo mayor de las implicaciones del uso de cash pooling desde el punto de vista de entidades adheridas al sistema.

En Galicia, que debería ser lo que conozco algo mejor, en el año 2007 o 2008 un compañero licenciado en matemáticas (que en intervención habemus gente de todo tipo) planteaba la opción como una posibilidad más que evidente de mejora de gestión con una rentabilidad económica y de gestión interesante. Analizado y cuantificado. A mi, como licenciado en derecho con aires de sabelotodo y recién incorporado a la administración, la idea me parecía muy interesante, pero no debió cuajar “hacia arriba”.

Por todo lo anterior, tenemos semanas y no meses en las Administraciones Públicas para valorar cómo vamos a asumir la recuperación económica de esta crisis (que también será recuperación social y sanitaria) y cómo vamos a enfrentarnos a las turbulencias económicas que ya están presentes y se acrecentarán. Por ello, ¿puede ser la gestión centralizada una opción?¿a nivel estal?¿A nivel autonómico?¿A nivel provincial con la coordinación de la Tesorería de los pequeños municipios por parte de las diputaciones? O desechemos esa coordinación y análisis previo, y al mercado con una barquita frente a las olas de 12 metros.

El modo Benigna/Jandi de gestión ha superado muchas crisis ya. No nos ha hecho ricos porque no era su finalidad, pero ha intentado garantizar nuestra salud… financiera. Porque la salud no se compra, pero sí se intenta garantizar su financiación y la de todo el sistema.