Gestión y control de subvenciones IV: “Las subvenciones de gastos de personal. Límite o como el gasto público es excesivo salvo que pague mi salario”

Los gastos de personal. Subvencionables o no. Es la primera pelea que cualquiera debe afrontar en la preparación de una orden de ayudas de las que empiezan su denominación como “gastos de funcionamiento de entidades”, “gastos ordinarios de actividad”, etc (o en su vertiente más peligrosa: “garantía de viabilidad de proyectos no ambiciosos”, “contribuciones de mantenimiento estructural de chiringuitos”,…).

Los he controlado ya como jefe de servicio recién aterrizado, como auditor de fondos europeos resabiado, como interventor malpensado, pero pocas veces como observador indiferente.

La primera experiencia fue controlando en “posterior” los gastos de funcionamiento de entidades sin ánimo de lucro y organizaciones sindicales y empresariales. Junto con la habitual masa de gastos de funcionamiento y realización de viajes reiterado, sobresalían nóminas muy elevadas, muy por encima de las que se atribuyen a los empleados públicos con cierto ánimo de recorte, pero también muy por encima de los atribuidos al gobierno (en mi caso al autonómico). Además, eran sorprendentemente crecientes a mediados de la década del 2000. Había para todo.

También, 5 años después, como auditor de los actuales FEIE, cuando la Comisión Europea decidió que no se financiaba más ladrillo (salvo trenes de alta velocidad y aeropuertos), los gastos de personal ocuparon, y ocupan actualmente, la mayor parte del hueco que dejo el ladrillo con las siguientes variantes:

  • subvenciones de costes de personal de cursos de formación (¡qué contar de este ámbito!)
  • subvenciones y ayudas de gastos de personal para el fomento de empresas, cooperativas,… (el Ave Fénix de la actividad de fomento que nacen y quiebran durante décadas sin consecuencias…)
  • subvenciones de I+D+I (+jetas) que financian proyectos de incalculable valor inicial pero muy discutible resultado final en muchos casos, pero que sobre todo financian nóminas en muchos de los expedientes tramitados.

Por eso, cuando los medios especializados (es decir, los medios “consolidados” y/o cualquier persona que decide constituirse en medio especializado con una cuenta en redes sociales) hablan del despilfarro de gasto público, de cuentas desequilibradas,… suelen obviar de forma interesada que sus salarios forman parte importante de la pólvora empleada (vía convenio/subvención que financia medios de prensa, actividades culturales de los medios de prensa, contratación de personal en los medios de prensa, formación especializada en los medios de prensa,…, o la recientemente bautizada como sectores estratégicos en los medios de comunicación, sanitarios, tecnológico,…).

Conviene por ello ver qué fundamento jurídico tiene la subvencionabilidad de los gastos de personal, los límites que en ocasiones se han aplicado y que obviamente no han funcionado, y las consecuencia de la financiación de “grifo abierto”.

1.- Gasto de personal ¿por qué y para qué?

El por qué nos lleva a discutir que en la universidad pública las partidas para gastos de personal son deficitarias, en el sector de I+D+I para hacer al país, comunidad autónoma, diputación,…, líder mundial, en los sindicatos y confederaciones de empresarios por el valor que aportan a la sociedad, en las entidades sin ánimo de lucro de asistencia social, pesca, etc, por liderar el proceso de transformación de la sociedad.

Pero las sueldos de 90.000 euros brutos al año o más, las retribuciones variables de empresas privadas (pero financiadas al 90%) de sectores “estratégicos” que pueden oscilar de 8.000 euros a 30.000 en función de pluses por objetivos, etc, tienen poca coherencia con el escenario de gasto público disparado que critican muchos.

Y la normativa ¿qué dice? Dice poco. Más allá de los avances de la Comisión Europea a la vista de los excesivos (generalizados) casos de fraude en cursos de formación, la Ley General de Subvenciones dedica alguna mención que podría ser reveladora pero casi toda la gestión y control de los gastos de personal se deja para las bases reguladoras, que suelen ser convenientemente genéricas o vagas en este punto.

Sin embargo, el artículo 31 sería suficiente para acotar la subvencionabilidad de los gastos de personal cuando señala que “En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado”. Por eso la realidad de los gastos de personal se justificarán con nóminas y pago de los distintos conceptos retributivos fijados, pero el análisis del valor de mercado exige ir más allá en la verificación, comprobando que lo efectivamente cobrado no excede de lo que el mercado paga.

Por eso, el anterior artículo debe completarse con la normativa que ha desarrollado la ley, para incluir en las bases reguladoras los instrumentos y límites a la imputación de costes de personal que hace inútil el esfuerzo de la actividad de fomento pública cuando sólo lleva a incrementar nóminas de personal directivo. El Real decreto 887/2006, de 21 de julio, que desarrolla la Ley de subvenciones (y los análogos decretos de las Comunidades Autónomas) fija desde hace años ya en su artículo 69 la acreditación por módulos de los gastos subvencionables. Sin embargo en material de personal rara vez se habían empleado hasta el fraude en cursos de formación. Este sistema, que desarrolla el real decreto en los artículos 76 y siguientes, se ha configurado durante años como un mecanismo de simplificación de la gestión y justificación. Pero es también un potente mecanismo de control.

Sin embargo la justificación por módulos tiene un trabajo previo muy importante, y una necesaria actualización para no quedar sin valor o eficacia en poco tiempo. Y también deben prepararse bien para su posible empleo en el régimen de costes simplificados de FEIE, como saben todos aquellos que hayan gestionado las nuevas ayudas de la Comisión europea que exigen este sistema.

2.- Gastos de personal limitados o el fin a la barra libre (la Comisión Europea ata… lo que puede)

Y en Europa se asustaron. Después de años confiando en la buena voluntad de los distintos países, con las obras que no se terminaban, los proyectos generadores de ingresos que no generaban, las carreteras que no llegaban a ningún sitio,… lo apostaron todo al rojo, a la formación de la sociedad con financiación europea.

Pero se destaparon fraudes, y para el marco 2014-2020 se cerró el grifo para los gastos de personal salvo que se prepararse una sesuda estrategia de costes simplificados con múltiples guía y orientaciones como las directrices para el Fondo Social Europeo.

Se buscaba con ello la simplificación y mejora de resultados, pero como es habitual se han encontrado con una falta de formación y profesionalización de personal tanto de las Administraciones Públicas como de los posibles beneficiarios, por lo que se ha producido un cuello de botella en la gestión de los fondos europeos que a poco tiempo de finalizar el Marco actual, dejará problemas de cierre y justificación más que evidentes. Ya en su informe especial 22/2014 con ocasión del análisis de las ayudas del ámbito rural, el Tribunal de Cuentas Europeas manifestaba que muchos de los Estados miembros, ante la complejidad de los proyectos a subvencionar, indicaban que su personal los valoraba “de acuerdo con el sentido común”.

Como su análisis excede de estas breves notas, veremos sus resultados en unos meses, resultados agravados por los 3 meses de paralización parcial/total de la gestión de ayudas por la crisis de la COVID. Preocupante resultado.

3.- Y para finalizar, algo de Jurisprudencia que acota los gastos de personal y las obligaciones de justificación. El valor de mercado de las nóminas y el “yo merezco lo que me pagan”:

Y como siempre que la ley es corta, las bases confusas y la voluntad manifiestamente retorcida, los tribunales deciden lo que estiman en derecho (acertadamente o no).

Por ello, al margen de los sentencias de fraude que todo el mundo habrá leído en profundida antes de opinar en las redes, dejo a continuación algunas sentencias ligadas a esta materia de Tribunales Superiores de Justicia (y alguna del Tribunal Supremo) para que cada cual haga buen uso de ellas y aporte las que considere oportunas a mayores:

– TSJ Extremadura. Valor de mercado y subcontratación. La realidad de las actuaciones y no sólo su pago

– Sentencia del TS en casación. Empresas “pantalla” para la obtención de subvenciones por contratación de personal respecto de las que se carecería de la condición de beneficiario)

– TSJ Madrid límites gastos convenios colectivos aplicables

– TSJ La Rioja. Imputación de horas a las actividades subvencionadas y valor de mercado