Notas sobre políticas públicas (IX): “De ausencias justificadas (o in), permisos, licencias, moscosos y días #porqueyolovalgo”

Una vez superado el día de los Santos Inocentes, es conveniente analizar las inocentadas típicas de estas fechas en las Administraciones Públicas, lo cual permite un análisis de la normativa vigente y la interpretación que procede en relación al régimen de ausencias, bajas, moscosos, canosos y la modalidad conocida como días “#porqueyolovalgo”.

El análisis procede en estas fechas de final de ejercicio porque es cuando se produce la mayor incidencia de todas las modalidades de permisos y ausencias justificadas o no en cualquier Administración Pública. La explicación es obvia, los días de vacaciones y asuntos propios en la administración tienen un límite tasado legalmente. Pero no dan para todo lo “necesario”.

El enlace/conexión con las bajas por IT (incapacidad temporal) es comprensible por la querencia de algunos facultativos/as a reconocer ciertas situaciones coincidiendo con los posibles puentes de las parte final de año. ¿Dónde quedó aquella promesa electoral de acumular festivos a fin de semana que tanta bien habría hecho en el funcionamiento de la Administración? Es desagradable desde el punto de vista de intervención tener que verificar siquiera de manera “sucinta” el cumplimiento de requisitos documentales de estos expedientes. Más aún cuando su cumplimiento se olvida, se ignora, se bordea,…

Casi nadie pondrá en duda una ausencia motivada en una intervención quirúrgica, un ingreso hospitalario, etc. Pero las incidencias son tantas y tan variadas… y la reincidencia genera tanto malestar dentro de las unidades administrativas que es bueno analizar/atajar ciertas problemáticas.

Como la teoría general es bien conocida, es bueno centrarse en especialidades y novedades del año que termina y que serán de aplicación ¿menos conflictiva en 2020?:

1.- Las ausencias justificadas a posteriori (o bajas retroactivas), las bajas “estratégicas” y los días #porqueyolovalgo.

En el ámbito autonómico gallego (cuando ya se recogía desde hace años en otros ordenamientos autonómicos) el Diario Oficial de Galicia de 23 de abril de 2019 publicaba una Resolución https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2019/20190423/AnuncioC3K1-080419-0002_es.pdf que por su extenso título y contenido técnico podría haber pasado desapercibida(de la Secretaría General Técnica de la Consellería de Sanidad, por la que se acuerda la publicación de la Instrucción de 1 de abril de 2019 por la que se establece el protocolo común para la gestión clínica y el seguimiento de la incapacidad temporal por los/las inspectores/as médicos/as y subinspectores/as sanitarios/as, controladores de la gestión de la incapacidad temporal, de las unidades de inspección y control de salud laboral de esta consellería)

Sin embargo, esta instrucción venía a concretar el régimen de tramitación de los partes de baja por IT, determinando como excepcional la posibilidad de emisión de partes de baja con efectos retroactivos. En estos casos excepcionales, en su anexo (con un flujograma de trámites) recogía la necesidad de solicitar informe de la Inspección de Sanidad en aquellos expedientes en los que se producía la emisión de parte de baja con posterioridad a la fecha de inicio de la ausencia laboral.

Esta instrucción podía ser entendida como una respuesta al aparente incremento de IT que se hubiere producido como consecuencia de que se abone nuevamente al 100% las bajas por IT. Quizás un control a posteriori de dichas bajas junto con aquellas de corta duración que se producen en las fechas en las que nos encontramos ahora podrían devolver resultados “sorprendentes”.

Sin embargo, estos informes nunca llegarán a valorar el daño que producen en estas unidades las personas que abusan de la permisividad o ignorancia de sus superiores. Las unidades administrativas, al igual que las relaciones personales (según ciertas estadísticas), sufren bastante el período de vacaciones y sus “incidencias”.

Diferente de lo anterior, es la posibilidad, reconocida formal e incluso informalmente en las diferentes Administraciones Pública de la ausencia sin alta de IT. Estos días que según la Administración de que se trate exigen o no una posterior justificación médica, surgen de la falta de cobertura de la Seguridad Social de aquellas enfermedades o procesos que no conlleven visita médica pero impiden la asistencia al puesto de trabajo (o la recomienda por contagio y demás circunstancias que no conviene enumerar).

Y en la indeterminación vive la controversia: ¿qué incidencias permiten hacer uso de esta posibilidad?¿Qué personas aprovechan con carácter general/particular esta posibilidad?¿Existen patrones comunes?

2.- El control de las ausencias, fichajes,… y las licencias por asuntos propios y el cobro por días naturales

Si se agotan las vacaciones, los moscosos, los canosos, las ausencias o bajas estratégicas, etc, el personal puede verse obligado a solicitar una licencia sin sueldo, con una sorpresa para no habituales: el cómputo de los días sin sueldo se realiza por días naturales, con lo que el descuento en nómina se produce igualmente por días naturales. Y el fin de semana supone por ello descontar dos días de sueldo.

Para Galicia y en la línea de la normativa estatal, el artículo 127 de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de Empleo Público de Galicia regula dicha licencia (el permiso por asuntos propios aparecen en el artículo 118), indicando que no excederá, en cómputo acumulado para el total de las solicitadas, de “tres meses cada dos años de prestación de servicios efectivos”, sujetando su concesión como en el caso de los permisos de igual nombre a las necesidades de servicio.

El desarrollo de esta ley por la Resolución de 24 de febrero de 2016 y por las intrucciones de los órganos competentes persigue por otra parte límites que buscan impedir ciertos excesos como por ejemplo que una licencia no puede finalizar en viernes y la siguiente empezar en lunes.

Conviene recoger aquí una advertencia aplicable a cualquier tipo de permiso o licencia que no se produzca por un hecho inesperado, fortuito, o causa de fuerza mayor como consecuencia de accidente, ingreso hospitalario, etc. Si deben ser valoradas las necesidades de servicio para su concesión, ¿es posible su concesión con efectos retroactivos? No, porque no se puede valorar la procedencia de disfrutar algo ya disfrutado. Y no, porque la ausencia injustificada es una infracción que recoge la citada ley.

De la misma forma se configura como infracción en los artículos 185 y siguientes “Las acciones u omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo”. Sin olvidar además que en estos supuestos como ha señalado la jurisprudencia más reciente se produce una falsedad documental punible.

Además, no podemos olvidar que estas incidencias colocan en una situación de casi imposible cumplimiento del control/descontrol/consentimiento a las personas que dirigen las unidades administrativas y a los órganos de control, con funciones que exigirían trabajos propios de la investigación policial y/o judicial.

3.- La regulación de los días de asuntos propios como un derecho económico/retribución que ¿puede o debe? liquidarse con la finalización de contratos/relación de servicio:

Por último, para aquellas personas a las que le resulte imposible aprovechar el 100% de sus derechos durante el período de servicio o les sobrevenga una circunstancia que le impida disfrutarlo, siempre queda procedencia de liquidarlos y abonarlos. Porque los moscosos, al igual que las vacaciones, con base en una interpretación “amplia” de la normativa vigente, parecen susceptibles de disfrute una vez superado el período de baja.

Igualmente podría interpretarse idéntico resultado “compensatorio” cuando dicha baja pudiese con posterioridad desembocar en una incapacidad permanente o se haya producido la jubilación (ver este resumen de la web especializada “El consultor de los ayuntamientos”). En línea con lo anterior, parecería por todo ello lógica también su aplicación a los supuestos de fin de contrato laboral o fin de la relación de interinidad.

Sin embargo, la jurisprudencia ha analizado los distintos supuestos, y encontramos otras sentencias que limitan dicha posibilidad en aquellos casos en que una disposición laboral específica (en este caso un convenio colectivo) haya limitado el disfrute de los días de asuntos propios a una fecha determinada, hasta el 31 de enero del año siguiente en los supuestos analizados por entre otras las sentencias del TSJ de Castilla y León y del TSJ de Asturias

Personalmente, después de que las necesidades de servicio siempre hayan impedido disfrutar de sus permisos y licencias a compañer@s que se encuentran en las unidades con más carga de trabajo, me inclino por reconocer el derecho en su vertiente económica que suponga por lo tanto su cobro con independencia del plazo límite fijado para su disfrute. Lo contrario crea siempre una carga añadida para el personal de dichas unidades (que en ocasiones lleva a componendas de las indicadas en el punto 2 de estas notas para compensar lo que debía ser un pago claramente regulado).

Con la amplitud de derechos que pueden reclamarse y/o disfrutarse, cuesta comprender por qué se producen incumplimientos reitererados por parte de algun@s empleados públicos, pero para comprender lo incomprensible queda 2020 y siguientes… ¡Feliz Fin de año y Feliz año Nuevo!

Notas sobre políticas públicas (VI): “De superfuncionari@s, gratificaciones, procesos selectivos y otras excepciones a la jornada laboral”

Después de un mes de inactividad (en cuanto a notas, no en cuanto a discusiones y opiniones en la red), toca volver a los lugares comunes: control y control.

¿Recuerdan haber visto cerca al funcionari@ que pasea por los pasillos cual broker con negociaciones de gran relevancia?¿Y al que solventa casos propios o ajenos en horario laboral?¿Esa persona que cierra la puerta de su despacho el 95% del tiempo, porque el 5% restante no está localizable? Pues de esa persona en concreto no vamos a tratar.

El tema a analizar es el personal que sin incumplir a priori la legislación vigente, ni ser objeto de un trámite de información reservada (¿los TIR existen? yo los he visto… en ocasiones) o de un expediente disciplinario, se encuentra en una situación en el límite de la legalidad, por desconocimiento o por poseer superpoderes tales como la omnipresencia, la renuncia al sueño, el conocimiento absoluto etc.

Jornadas, procesos selectivos, charlas, proyectos de investigación asociado o no a docencia universitaria, horas extraordinarias o gratificaciones,… Nada resulta obstáculo para su capacidad de servicio al interés general. No es ánimo de lucro por supuesto, es servicio público.

1.- ¿Cuántas horas puede/debe trabajar un empleado público? ¿Qué limites se aplican? ¿Qué dice la legislación y la jurisprudencia?

La primera reflexión interesante que procede en esta materia parte de las diferencias que fija la legislación vigente para retribuir las “horas extraordinarias o esfuerzo extraordinario” del personal laboral y funcionario

Y es una retribución excepcional, no ordinaria, porque lo habitual debiera ser cumplir con el horario fijado como mínimo. Pero cuando surge la retribución, surge la posibilidad, y para ello la normativa laboral fija un límite de 80 horas extraordinarias en el artículo 35 del Estatuto de los trabajadores, del que se nutre la regulación de los distintos convenios colectivos (con las excepciones lógicas de siniestros y daños extraordinarios y urgentes).

Lo que para los empleados públicos con la condición de personal laboral podría parecer claramente tasado, para el personal funcionario hay quien ha querido considerar que su régimen no es reconducible a estos límites, por lo que la figura de las gratificaciones extraordinarias podría no estar sujeta a dichos límites (Analizando el asunto con claridad el Tribunal Administrativo de Navarra en una resolución de 2018 que recoge la jurisprudencia más relevante).

En relación con esa discusión, si bien el EBEP en su artículo 24 las enuncia dentro de las retribuciones complementarias para compensar “los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo”, y remite su regulación a la normativa de cada AAPP en cuanto a su cuantía y estructura, no es menos cierto que la práctica en muchas de dichas administraciones ha sido calcular las gratificaciones en función de horas efectivas prestaddas fuera del horario laboral “normal”.

Así por ejemplo, la normativa gallega anualmente fija en su ley de presupuestos (actualmente artículo 21 de la Ley 2/2018, de 26 de diciembre) su régimen básico indicando que no pueden ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo. Retribuye igualmente este concepto los cambios de turno, guardias, campañas de incendios forestales, etc que recoge el artículo 137.2.d) de Ley 2/2015, de 29 de abril, de emprego público de Galicia.

Más allá de esta normativa básica encontraríamos varias instrucciones, circulares, consultas, etc, que matizan o aclaran los requisitos habituales

2.- ¿Pero qué ocurre cuando aparece en escena el emplead@ público con superpoderes? ¿Hay algún límite que impida que termine consumid@? ¿Puede la RPT de una Administración llegar a ser unipersonal?

Los límites de jornada laboral ordinaria no pueden ser interpretados aisladamente, teniendo en cuenta únicamente jornada laboral normal y horas extraordinarias/gratificaciones. Hay otras actividades dentro de las Administraciones públicas y en paralelo, que suponen límites consciente o inconscientemente ignorados.

Más allá de la regulación de incompatibilidades, su aplicación y su superación mediante salto con/sin pértiga(otro día tocará), la aplicación de los límites de la jornada laboral y sus excepciones, con la participación en jornadas y procesos selectivos en la Administración obliga a un análisis y control mucho más amplio de lo que parece.

La participación en procesos selectivos, regulada en la Comunidad Autónoma de Galicia en el Decreto 144/2001, de 7 de junio, concreta en su artículo 26 el régimen retributivo y límites de dicha participación para los empleados públicos de la Comunidad Autónoma de Galicia. Fija como límite en particular que “En ningún caso se podrá percibir por las asistencias comprendidas en este artículo un importe total por año natural superior al diez por ciento de las retribuciones anuales que correspondan al puesto de trabajo principal, cualquiera que sea el número de tribunales o órganos similares en los que se participe”, estableciendo a continuación una excepción ligada a la “concurrencia o complejidad del proceso”.

Al advertir este límite, debemos concluir que es una limitación tanto económica como de horario. Todo ello porque si bien el límite se fija en un porcentaje de las retribuciones anuales (entendemos que retribuciones brutas), las sesiones son tiempo/horas y el desarrollo posterior a dicho decreto ha fijado que las sesiones se realizarán fuera de la jornada laboral, salvo autorización del órgano con competencias en materia de función pública.

Pero este círculo no se cierra ahí, porque más allá de la compatibilidad para realizar actividades de formación fuera de la Administración (otro día con ese tema), también puede el superemplead@ público participar en formación de la propia administración o de otras administraciones que puede ser impartida (suele ser) fuera de la jornada de formación, incluyendo también las horas teleformación asumidas (difícilmente tasables).

3.- Con tantos límites… ¿hay cascabel para este gato? Es decir, ¿cómo aplicamos estos límites y qué consecuencia tiene incumplirlos?

La normativa de control vigente en la comunidad autónoma de Galicia de forma análoga a casi todas las AAPP deja fuera del régimen de fiscalización limitada previa el control de los pagos por particpar en procesos selectivos (Acuerdo de fiscalización limitada previa. Orden de 4 de enero de 2010 ) con lo que su régimen de control es de fiscalización previa plena.

Sin embargo, su control exige bases centralizadas de control horario que permitan la verificación de los requisitos y límites legales con carácter previo a la autorización del pago de retribuciones complementarias. Incluso con carácter previo al nombramiento de tribunales de oposición y/o de docentes para actividades formativas. Además, debe tenerse en cuenta que en dichos tribunales participan empleados públicos de distintas administraciones que “no siempre” cruzan sus datos.

A mayores, evidentemente, se encuentra la responsabilidad de cada persona en el conocimiento de la legalidad que afecta al desempeño de su trabajo y en particular a los límites de sus retribuciones y jornada laboral (debiendo cumplir por supuesto la jornada ordinaria antes de percibir retribución alguna por la extraordinaria).

Evidentemente ninguna de estas previsiones podrá evitar el fraude, el trabajo al margen de la legalidad, los negocios con testaferr@,… pero para eso está la inspección de hacienda, los tribunales, y todos los demás órganos e instituciones que velan por el cumplimiento de la legalidad.

¿Será sólo un mero descuido o al final será un poquito la avaricia? O será en ocasiones que como algunos afirman se puede relacionar la participación en determinadas jornadas y congresos o reuniones varias con determinadas tramas de corrupción que al cabo de los años surgen. Será lo que sea. No importa, siempre que los mecanismos de control funcionen y se evite el incumplimiento de la legislación.

Porque las horas son las que son, y los superhéroes son pura ficción.

Por último, ha sido un mes de “vacaciones on line” en el que se ha confirmado que no he acertado con ninguno de los dos proyectos presentados a los Premios de empregados públicos innovadores de @axenciaGain. Por si a alguien le resultasen útiles, o tenga interés, y dado que no sé si se publicará su contenido las dejo nombradas para quién quiera más información:

1.- Las intervenciones delegadas como motor de cambio en la Administración (modernización de la tramitación administrativa en una de estas unidades)

2.- Los JAP (Joint Action Plan) como mecanismo a aprovechar para la gestión eficiente de los FEIE

El próximo año lo intentaré de nuevo…